문예진흥원의 위원회 전환과 예술진흥정책의 발전 방향

□ 일시 : 2003. 10. 22(수), 14:00∼17:00

□ 장소 : 문예진흥원 마로니에미술관 3층 세미나실

문예진흥원의 위원회 전환과 예술진흥정책의 발전 방향

□ 일시 : 2003. 10. 22(수), 14:00∼17:00

□ 장소 : 문예진흥원 마로니에미술관 3층 세미나실

□ 주최 : 한국문화예술진흥원

◐ 일 정 표 ◐

시 간	내 용	참 여 자
14:00	개 회	사회자 정갑영(한국문화관광정책연구원 문화예술정책연구실장)
14:00∼14:05	인 사 말	현기영(한국문화예술진흥원장)
14:05∼14:30	발제 1.	김형수(시인/문학평론가)
14:30∼14:45	지정 토론자 발표	김춘미(한국예술종합학교 교수)
14:45∼15:10	발제 2.	임정희(미학·미술평론가/ 연세대 겸임교수)
15:10∼15:25	지정 토론자 발표	오세곤(연극평론가/ 대학로포럼 사무총장)
15:25∼15:35	휴 식
15:35∼16:00	발제 3.	조헌영(예총 문화정책전문연구위원/ 조선대 교수)
16:00∼16:15	지정 토론자 발표	정희섭(한국문화정책연구소장)
16:15∼16:35	종합 토론	발제 및 토론자
16:35∼16:55	자유 토론	질의 및 응답
16:55∼17:00	폐 회	사회자

차  례

□ 제 1주제 : 예술진흥 정책 30년에 대한 자성적 성찰과 위원회 전환의 문화정책사적 의미··············· 1

♤ 발제 : 김형수(시인/문학평론가)

♤ 토론 : 김춘미(한국예술종합학교 교수)

□ 제 2주제 : 한국문화예술위원회(가칭)의 바람직한 운영 방향······························ 19

♤ 발제 : 임정희(미학·미술평론가/연세대 겸임교수)

♤ 토론 : 오세곤(연극평론가/대학로포럼 사무총장)

□ 제 3주제 : 향후 문화예술진흥 정책 방향과 과제········· 29

♤ 발제 : 조헌영(예총 문화정책전문연구위원/조선대 교수)

♤ 토론 : 정희섭(한국문화정책연구소장)

발  제 1.

김  형  수

(시인/문학평론가)

걸어온 길 보다 더 먼 미래를 향하여

김 형 수(시인/문학평론가)

1. 들어가며

참여정부의 문화예술정책의 주요사항 중 하나인 문예진흥원의 위원회로의 전환이 새로운 화두가 되었다. 지난 30년 간 독임제 체제로 운영되던 기구를 민간을 중심으로 한 합의기구인 위원회 체제로 전환하는 것은 관습적인 문화행정체계를 변화시키는 일뿐만 아니라  급속한 사회 문화적 환경에 부응하며 낙후된 우리 문화정책과 행정의 틀을 새롭게 변화시키고자 하는 의미를 가지는 것이다. 정부와 문예진흥원은 그간 문화예술계에서 제기해 온 자율성과 전문성을 가진 현장중심의 문예지원정책의 구현을 위해 그간의 운영 방식의 혁신을 꾀함으로서 이러한 시대적 요구에 부응하고자 고민하고 있다. 혁신은 속성상 기존의 관행과 인습에 커다란 도전을 가하는 것이기 때문에 변화에 대한 불안과 오해가 불가피한 것이지만 국가 경쟁력을 높이기 위해 반드시 거쳐야할 과정인 것이다. 그러나 이 논의는 개방성과 자발성을 기초로 할 때만 의미를 가진다.

이 논의는 문화예술계 및 사회 전반의 여건들을 감안하여 진행하되 충분한 현장의 목소리를 담아냄으로써 문화예술계의 내적 에너지들이 집결되도록 추진해야 할 것이다. 본고는 이러한 위원회 전환과 관련한 논의를 위한 기초적 검토자료로서의 의미를 가지기를 희망한다.

2. 왜 □혁신□인가

가. 혁신의 당위성

지금 우리는 곳곳에서 달라진 현실을 체감하고 있다. 하루가 다르게 변하는 정보통신기술과 디지털 환경은 경제성장을 뜻하던 □발전□이라는 말조차도 '문화적 성숙'을 의미하는 쪽으로 바꿔버렸다. 세계적으로, 문화상품과 지적 서비스의 수요가 급격히 증가하고, 문화산업이 국가경쟁력을 주도하는 시대가 되었다.

한국은 문화의 세기를 앞장서 준비한 사회이며, 문화강국이 되려는 의지도 높다. 전통적으로 문화를 숭상하는 국가로서 일정한 산업적 성취를 이룬 후에도 문화산업의 육성을 중시해 왔다. 자원부족 국가로서 문화역량에 주목하는 것은 당연한 일이다. 그러나 한편으로 문화강국을 표방하면서 다른 한편으로는 사회적 곤혹과 딜레마를 천민성에서 찾는 것도 사실이다. 천민성이란 □가치와 품격의 빈곤□ □고유성과 미학의 부재□가 낳는 반(反)문화적 상태를 지적하는 표현이다. 문화강국을 표방하는 나라가 역설적이게도 문화적으로 낙후의 증상을 드러내고 있는 것이다.

여기서 제기된 것이 정치 □ 경제 □ 사회 제반의 영역에서 드러나는 □문화적 관점□의 결여이다. 그러나 □문화적 관점□을 선도할 문화예술 정책이나 공공 기구의 활동은 극심한 □냉소의 벽□에 봉착해 있다. 문예진흥원이 활동해온 지난 30년간의 경제성장률에 대비한 창작비 성장지수와 행정비 성장지수를 비교한다면 여기에 대한 국민적 냉소에는 근거가 없지 않다.

문화의 세기를 맞아 국가 경쟁력의 동력을 문화로부터 찾아야한다는 구호는 난무하지만 구체적으로 이를 구현해 낼 정책적 비전과 지원프로그램, 지원기관의 전문성 등은 턱없이 부족하거나 부재한 실정이다.

이러한 인식을 바탕으로 국가 문화예술 정책의 혁신이 대두되고 있고 순수예술 진흥의 전담 기구인 문예진흥원 역시 혁신의 요구에 직면해 있다. 주된 정책 현실이 잘못돼 있는데도 시스템이나 제도의 한계 뒤에 숨어서 어쩔 수 없다는 태도를 보이는 것은 이제 허용되지 않는다. 혁신은 □시대의 요구□를 넘어서 이미 □강제□의 단계에 들어서 있는 것이다.

나. 혁신의 의미

현재 문화예술 행정의 혁신을 강제하는 외부적 힘은 크게 두 방향에서 가해지고 있다. 하나는 기초예술의 발전 없이 문화산업의 발전은 없다는 인식이며, 다른 하나는 시민사회의 성장이다.

국민의 정부는 문화의 중요성을 간파하며 국가예산의 1%를 문화예산으로 확보하는 성과를 거두었다. 그러나 증액된 예산의 대부분은 문화산업에 투여되었고 문화산업이 국가경제에 미치는 효과만 강조되었다. 문화산업의 열매를 따기 위해서는 기초예술의 기반을 공고히 해야 하는데 그에 대한 관심과 노력은 부족한 실정이었다. 그러나 이에 대한 문제의식을 바탕으로 2002년 10월 <순수예술진흥정책>을 발표하면서 문제의 핵심을 분명히 한 바 있다. 그것이 순수예술의 발전이 문화산업을 선도한다는 논의이다.

또한 시민사회의 성장은 행정의 모델을 바꾸게 하고 있다. 복잡하고 다양해져 가는 사회현안에 대해 행정조직이 외부전문가들의 조언에 의지하는 영역이 늘고 있다. 쏟아지는 정보의 홍수 속에서 중앙의 의사결정자들이 적절한 대안을 신속하게 찾아내기는 어려운 상황이다. 오히려 조직의 하부 및 외곽에 있는 사람들이 더 많은 정보를 가지고 위기와 기회에 발 빠르게 대처하는 경우가 늘고 있다. 이러한 정부 행정조직의 체계를 통해서는  급변하는 문화현장에 부응하는 정책수립과 대응의 신속성이 한계를 가지거나 불가능한 실정으로 이를 근본적으로 변화를 주지 않을 수 없는 것이다.

한국 문화예술의 진흥을 목적으로 설립된 문예진흥원이 지난 30년 동안 많은 성과를 거둔 것은 사실이지만, 정부조직과 유사한 관료적 행정조직이 가지는 한계와 이에 따른 사회적 변화에 능동적으로 대처하는 기민함의 부족으로 현재 현장 예술인들의 기대에 부응하는데 여러 가지 제약이 있어왔다. 문화관광부에 예속되어 있는 구조적 문제로 인해 관료적 문화의 지배를 받는 행정기관으로서 현장 예술계가 필요로 하는 정책을 주도적으로 입안할 수도 없었고 전문성에 있어 예술진흥을 위한 리더십에도 한계가 있었다. 이러한 여건과 이유로 진흥원은 그간 단순한 기금관리와 기금분배기구로서의 역할만을 수행해 올 수밖에 없었다. 그러나 현행과 같은 기구로서는 급변하는 문화환경과 예술현장의 요구를 효율적으로 수용, 발전시키기엔 한계점에 봉착한 감이 없지 않다. 따라서 다양한 현장 중심의 문화예술계 인사들이 참여하여 현장에 필요한 정책을 결정하고 필요한 프로그램을 개발하는 민간차원의 의사결정구조로의 전환을 강하게 요구당하고 있다.

참여정부의 문화정책은 이러한 여건을 감안하여 자율과 분권 그리고 참여를 바탕으로 한 실질적 지원기구를 만들고자 하고 있으며, 이러한 계획의 일환으로 문예진흥원과 중복되는 문광부의 예술지원 업무를 진흥원으로 이관코자 결정하고 이를 위해 내부의 조직재편작업을 진행 중에 있다. 또한 문예진흥법 개정안을 입법예고 절차를 통해 금년도 하반기 정기 국회기간 중 법안 상정을 진행 중에 있다.

이러한 사회, 문화적 환경의 변화는 문화정책과 행정에도 혁신을 필요로 하고 있다. 이 혁신은 특정세력이 문화적 헤게모니를 장악하는 정치적 성격의 개혁이나 기존의 조직의 구조조정과 같은 경제적 차원의 혁신과는 무관하며 사회적 문화의식의 전환과 모든 영역을 문화적 관점에서 접근코자하는 문화적 혁신인 것이다.

3. 혁신의 방향

가. 행정혁신

그렇다면 이러한 문화적 혁신은 어떠한 방향에서 추진되어야 하는가.? 문화적 관점의 회복을 기초로 행정구조와 사업의 혁신으로 대별하여 살펴볼 수 있겠다. 21세기는 가위 문화폭발의 시대라 부를 만하다. 21세기적 행위의 저변을 이루는 □문화적 동기□는 현재 □시대정신□이라고 말할 만한 지점에 와 있다. 창조적 충동, 품격, 열정, 가치지향 등이 살아 있는 것이 문화적 관점의 실체이다.

근대 행정문화의 가장 큰 특성은 □대량생산 체제의 행정□이라는 점이다. 대량생산 체제의 특성은 생산의 주체가 공급자에게 있다. 소비자는 대상에 불과하다. 그러나 다품종 소량생산 체제에서는 생산자와 소비자가 □동시적 주체□가 된다. 행정도 마찬가지이다. 그간의 행정은 정책입안자들이 국민을 대상화하고 공무원들은 행정의 공급자로서 표준화된 정책을 일방적으로 소비자에게 베풀었다. 이 때 행정을 공급하는 자들은 행정의 소비자들을 계몽의 대상(국민)으로 취급함으로써 헤게모니가 유지되었다. 그러나 사회가 분화되고 다원화되면서 단일화되고 폐쇄적인 행정은 도전 받기 시작한다. 행정의 공급자와 수요자가 □동시적 주체□를 형성하도록 요구받는 것이다. 헤게모니의 절반이 민간에게로 넘어가 버린 상태에서 권위주의적이고 관료주의적인 행정문화는 소모적인 충돌을 거듭할 뿐이다.

그간 문예진흥 행정은 대량생산 체제 행정의 효율성이 지났음에도 불구하고 여전히 근대적 시스템으로 작동됨으로써 예술현장과 괴리되었다. 민간의 영역은 유연하게 성장하는 데 반해 그것을 컨트롤해야 할 행정 시스템은 정체되었던 것이다.

문화관광부는 문화의 세기에 필요한 문화적 가치의 역량을 총체적으로 관리한다. 참여정부가 문화적 변화의 시발점으로 문예진흥원을 선택한 것은 시사적이다. 문화에 □권력 서열□은 없지만 □가치 위계□는 있다. 문화 생태계를 살리기 위해 주목할 곳은 예술이요, 한 사회의 문화 체계 안에서 가장 원초적인 생명활동은 □예술 창조□이다. 여기서 다시 예술 생태계를 포착하면 그 근원에 있는 □기초 예술□이 발견된다. 중요한 것은 기초예술이 문화적 가치의 발원지라는 사실이다.

나. 기구와 조직 혁신

1) 기구

이러한 행정혁신에 부응하기 위해서 기구의 혁신이 필요한데, 기존의 독임제 제도가 가지는 수직적 의사결정구조는 결정의 신속성은 보장될지 모르지만 자율성과 민주적 의사결정상의 한계는 크다. 이에 반해 합의제 의사결정 기구는 좀더 다양한 예술계의 의견이 참여하여 합의에 의해 의사가 결정됨으로 민주적 의사 결정 과정을 확보할 수 있는 장점이 있다. 위원회로의 전환은 다원화된 사회의 다양한 의사를 효율적으로 반영하기에 적합한 구조를 가진다.

문화예술위원회가 설정하고 있는 구조는 위원회 산하에 소위원회와 사무국을 두고, 사무국 산하엔 정책기능을 맡아 총괄하는 정책실을 두도록 함으로써 의사결정 과정에 나타날 수도 있는 위원회에 모아지는 권력의 집중을 막고, 다양한 장르와 기능을 연결시킨 위원회와 소위원회의 의사결정에 있어 상호 견제와 균형, 조화를 꾀하는 조직의 형태를 갖추도록 하고 있다. 또한 위원회는 암스 랭스 원칙(arm's length principle)에 의해 정부나 예술단체로부터도 일정한 거리를 유지하며, 전문성과 자율성, 독립성을 가진 기구로서의 위상을 가지도록 한다. 그렇게 되면 진흥원은 정부로부터 민간 자율기구로 거듭나게 되며 민간기구로서 시혜자적 위치에서 현장의 필요와 에너지를 이끌어 내는 매니저의 역할로 전환하게 된다. 국가의 문화정책과 지원프로그램을 총괄하는 기관으로서 위원회는 장차 자신의 역량을 성숙시켜 궁극적으로는 정권 교체와 같은 정치적 변수로부터도 독립성을 유지하는 □국가예술위원회□와 같은 위상을 확보하려고 노력해야 할 것이다.

일반적 문화정책의 지평에서 볼 때, 우리 사회는 국민적 문화역량의 신장이 기초예술의 위축을 낳는 기현상을 보이고 있다. 한국 인문학의 위기를 극복하기 위한 투자가 학술진흥원을 중심으로 활발히 일어나고 있다. 예술의 경우도 기초예술의 신장이 어느 때보다도 심각하게 재고되어야 하는 지점에 있다. 기초예술의 강화 없이는 인문학의 발전도 문화산업의 성장도 기대할 수 없다. 기초예술의 육성 강화를 위한 특별 대책이 시급히 강구되어야 한다.

한편, □민간자율□이라는 것은 공공영역에 속하는 행정을 사적 이윤의 동기를 가진 민간이 알아서 하라고 그냥 떠넘겨버리는 것이 아니다. 민간자율이란 민간이 공공영역의 의사결정에 참여하고, 공공영역이 민간에게 참여하는 동시적 구조를 뜻한다. 공무원의 입장에서 보면 민간이, 자기 정체성과 건강한 자아실현의 욕망들이 서로 충돌하지 않기 위해서는 개인의 자기실현의 욕망들이 타자의 욕망과 건강하게 조율되면서 자연스러운 공공질서를 만들어내게 해야 된다는 어려운 과제가 남아 있다. 공무원의 역할은 축소되는 것이 아니라 □공무의 형태□가 달라진다. 사적 이윤이 타자를 향하지 않고 내부의 이익을 위해서만 작동되었을 때 민간자율은 실패한다.

2) 조직·인사·지식경영. 정보화

관료사회는 □보고서□라는 콘베어벨트가 작동되는 공장이나 다름없었다. 모든 관료사회 성원들은 결재 서류가 올라가는 라인 앞에 앉아 있었다. 한때 효율적이라 믿었던 □거대한 공장 구조□는 어느 틈엔가 조직 구성원들의 위상을 현저히 하락시키기 시작했다. 콘베어벨트 체계에서 자기의 생각이나 창의성에 의존하는 개인은 전체 시스템을 파괴하고 일의 효율성을 떨어뜨리는 존재로 취급되었다. 진흥원 역시 이러한 속성의 조직문화로부터 자유로울 수 없었다.

그간 공직사회는 가치관의 발달이 억제되고 기능적인 측면만 강화돼 왔지만 앞으로 .공조직의 행정 당사자들은 나날이 새로워지는 문화적 패러다임을 이해하고 창조적인 방안들을 내놓아야 할 것이다. 문화예술의 필드에 대한 심도 있는 이해를 바탕으로 한 행정과 정책상의 전문성이 확보되어야 하며, 내부의 학습조직을 활성화하며 내부에서 생산된 지식이 경영에 신속하게 반영되는 지식경영 체계의 도입이 요청된다. 이렇듯 예전에 비해 더 어려운 과제를 떠맡는 대신에 권한과 안정과 자유 역시 증대될 필요가 있다. 공직자들은 앞으로 기존의 보고체계에서 벗어나는 대신에 창의적으로 민간의 실천에 관여하게 되어야 한다.  현장 확인과 답사와 민간단체들에 대한 조정을 위한 빈번한 국내외 출장이 요구될 것이다.

또한, 중앙과 지역, 민간과 공조직을 갈라놓는 경계와 벽이 무너지면서 서로 인적 교류와 전문성의 교환이 활발해져야 한다. 모든 행정의 최종 소비자는 민간이므로 민간의 요구와 예술현장과의 건강한 의사소통체계를 위해 의사결정 과정이 투명하게 공개되며, 정책과 행정의 개방화를 위해 높은 수준의 정보화가 필요하다.

다. 사업의 혁신

21세기를 문화의 세기로 이해하고 □문화입국□을 표방한 것은 국민의 정부였다. 국민의 정부가 □문화부□를 □문화관광부□로 재편하고, 21세기형 산업의 주역으로 예술과 관광에 주목한 것은 진일보한 것으로 보인다. 문화적 가치의 발원지가 예술이라면 최전선은 관광이다. 체육, 종교 등은 예술에서 관광까지의 거리를 매개하고 풍부하게 만드는 요소들에 속한다. 그러나 국민의 정부는 □문화의 생명력□에 주목하기보다 □산업적 육성□에 집착함으로써 오히려 □문화적 몰가치□를 확대하는 잘못을 낳았다. 발원지는 방치하고 최전선은 확장하려는 정책이 결국 뿌리는 병든 채 열매만 많이 맺게 하려는 결과를 낳은 것이다. 바로 여기에 대한 반성은 또 하나의 성과였다.

2002년 2월 대통령 업무보고 시 □문화의 시대에는 창의력의 바탕인 순수예술이 국가경쟁력의 근간이며 핵심전략산업인 문화산업의 뿌리라는 인식이 증대□하면서 □순수예술지원 강화□ 시책이 결정되어 2002년 10월 <순수예술진흥 종합계획>이 발표되었다. <순수예술진흥 종합계획>은 현재 한국 예술정책이 도달할 수 있는 인식적 역량의 집대성이라 할 수 있다. □문화산업의 범람과 기반예술의 황폐화□ 현상을 극복하기 위한 순수예술의 정책 과제는 참여정부의 몫이 되었다. 혁신된 문화예술위원회의 기본사업은 여기서 정초될 것이다.

1) 몇 가지 관점의 재인식

문화관광부가 해오던 순수예술의 지원행정이 이관됨에 따라 <순수예술진흥 종합계획>은 송두리째 문화예술위원회의 사업이 되었다. 이는 본래 확보되었어야 마땅한 고유 임무를 문화관광부와 분담하지 않는다는 의미에서 독자성을, 또한 문화관광부가 취급할 업무를 전가 받지 않는다는 의미에서 고유성을 보장받은 것으로 평가될 수 있다. 그 같은 취지를 살리기 위해서는 먼저 순수예술진흥 계획에서 혼란을 야기하는 몇 가지 용어들을 정리할 필요가 있다.

□ 사업 대상을 보는 눈 : □문화예술□에서 □예술□로!

문화는 □국민 모두의 총체적인 삶의 방식, 윤리, 습관, 가치를 포괄하는 것으로 우리의 세계를 해석할 뿐 아니라 세계를 형성하는 모든 능력□을 총칭하는 개념이다. 여기서 세계를 □해석□하고 □형성□하는 영역의 일부가 예술인데, 그렇다면 예술은 문화의 특수한 영역을 점하는 항목의 하나일 뿐이다. 이렇게 전혀 다른 차원의 개념어를 병용하다 보면 역시 전혀 다른 차원의 사업을 병용시키는 잘못이 일어난다.

□ 문화향수권의 신장

최근 문예진흥원의 사업이 □경쟁력 있는 예술인 혹은 작품의 양성□이라는 제1의 과제보다 문화향수권을 확대하는 사업에 치중해온 이유도 여기에 있다. 그러나 문화향수권을 장려하는 것이 전문역량을 파괴하는 사례는 많다. 가령 인사동에 문화취향의 인구들이 늘어나면 액세서리 장사는 잘 될지언정 고미술을 중심으로 한 전통미술시장은 죽는다.

또한 □생산자 중심에서 소비자 중심으로!□ 같은 패러다임의 전환을 소화할 때도 □(심미안이 낮은) 소비자가 (심미안이 높은) 생산자보다 주도력을 행사하는 시대의 예술지원은 어떻게 이루어져야 옳은가□라고 물어야 할 시점에 정반대로 □창작자 중심에서 소비자 중심으로!□라는 오류를 만들어낸다.

□ 사업의 특성 : □순수예술 진흥□에서 □기초예술 육성□으로!

<순수예술진흥 종합계획>은 진흥사업의 목적을 □순수예술과 문화산업의 균형발전□에 두고 있는데 이는 가치 서열이 생략된 사고이다. □순수예술□은 □상업예술□과 구별되는 표현이기는 하지만 문화산업의 기초를 강화하려는 진흥 목적과도 충돌된다. 가령 <종합계획>은 순수예술을 □문화창의력의 원천□이요 □그 자체가 고부가가치를 창출하는 문화상품□ 그리고 □문화콘텐츠산업의 핵심 인프라를 형성하는 자원□으로 설명하고 있다. 문예진흥원 혹은 문화예술위원회가 감당해야 할 예술은 □비(非)상업적 예술□이 아니라 당대문화의 기초를 형성하고 있는 예술영역이다.

□ 지원 영역 : □문화예술의 창조자, 매개자, 수용자□에서 □예술 현장을 구성하는 제 영역□ 으로!

기초예술 진흥사업의 대상을 확정하기 위해서는 다음의 조사가 필수적이다.

① 전체 문화체계를 포착해야 한다. - 그로부터 한국의 문화상황과 문화산업은 현재 어떻게 신장되고 있는가가 파악되고 그곳에서 예술의 사회적 기능과 역할이 도출되어야 한 다.

② 전체 예술의 생태계가 파악되어야 한다. - 한국의 예술상황은 현재 '문제적 장르'는 위축되고 '지배적 장르'는 풍요를 구가하는 양상을 띠고 있다. 하지만 기반 장르의 위축이 머지않아 지배적 장르의 추락을 가져올 것은 뻔하다. 예를 들어서 서사문학의 붕괴는 시나리오의 고갈로, 시나리오의 고갈은 영화의 몰락으로 이어진다. 여기서 기초예술의 위상이 밝혀져야 한다.

③ 예술 활동의 □필드□가 파악되어야 한다. - 수용자의 양적 팽창이 예술환경에 영향을 미치는 바가 없는 것은 아니지만 그것으로 예술계가 사는 것은 아니다. 한국의 예술이 살아 숨쉬는 현장은 IMF 이후 급격히 붕괴되고 아직 복구의 기미를 보이지 않고 있다. 좋은 예술작품이 나와도 공명(共鳴)이 일어날 수 있는 상황이 아니다.

④ 그렇다면 필드를 살리기 위해 필요한 일은 어떤 것인가? 여기가 예술진흥사업의 지원 분야가 도출되는 지점이다.

⑤ 문화적 환경과 패러다임의 변화에 대한 고려도 □필드에서의 일□을 중심으로 소화해야한다. □장르의 도그마 화(化)□를 염려하는 문화주의적 문제제기도 탄력적으로 이해될 필요가 있다. 예술의 적은 □무사안일주의□이다. 문화적 체계 안에서 가장 중요한 생명활동은 예술창조이며 그것의 실험성·전위성을 보장받는 것은 중요한 일이다. 그러나 □실험적인 것□ 자체, □자연발생적으로 형성되는 새로운 것□ 자체를 의미 있는 모색으로 보는 차원을 넘어서 객관적으로 완성된 장르와 동일한 것으로 취급하는 것은 곤란하다. 여기서 취미적인 활동과 운명을 거는 활동이 무차별적으로 취급되어서는 안 된다. 가령, 의미 있는 예술적 행위(실험)는 □장르 화의 길□을 가야 한다. 장르는 멈추면 죽는다. 당대와 함께 흐름을 중단하지 않아야 한다. 당대와 보폭을 맞추는 것이 기존의  장르 틀을 깨는 것일 수 있다. 하지만 기존의 장르 틀을 깨고 나온 것이라 할지라도 예술은 □소통의 틀□로 존재하는 것이기 때문에 대중의 합의를 획득해야 한다. 장르도 생물이요 묘목처럼 자라는 것이다. 그런 의미에서 예술사는 전범(典範)의 역사이다. 전범의 축적 없이 의미 있는 실험이 나온다고 보는 것은 역사의식 없이 역사행위가 나온다고 보는 것과 비슷하다. 그것이 불가능한 것은 아니지만 상당한 행운에 기대는 것이기 때문에 보험을 들어줄 수는 없는 법이다. 결론적으로 예술행정의 중심이 실험예술에 두어질 수는 없다.

2) 예술진흥 사업의 범주

□ 창작의 영역

예술가들이 세계관의 한계, 창작방법의 한계, 창작조건의 한계를 극복하기 위해 노력  한다. 창작영역에서는 이러한 한계를 극복할 수 있는 환경 조성하는 차원에 초점이 맞추어져야 한다.

□ 매개의 영역

창작과 향수를 연결하는 매개영역에서는 필드의 건강성을 살리는 사업 즉, 매체의 활성화, 등단문화의 구축, 공정한 시상제도의 확보 등과 관련된 사항을 점검해야하며, 새로운 미학이 도전할 수 있는 환경 조성( 미학적 헤게모니 쟁탈전이 일어나지 않는 현장은 죽은 현장임)을 위한 사업, 새로운 예술역량을 강화하기 위한 교육 사업 구축, 비평 활동의 건강성을 살리는 사업에 비중을 두어야 한다.

□ 수용의 영역

수용자 대중은 엄격히 말해서 추상적인 대중이 아니라 예술대중이다. 그들을 당대의 모범작품에 접근시키는 사업. 예술대중이 수용자의 자리를 넘어서 창조자의 영역에 도전할 수 있는 환경의 조성을 중시해야한다.

□ 인프라 영역

예술보존 조사연구 및 전승보급 지원, 해외 교류 및 외래 예술에 접근할 수 있는 환경 조성.

3) 지원사업의 개발 및 기초예술지원기금의 대폭적 확충

이상과 같은 영역별로 주요사업을 개발하되 예술영역의 필드를 살려낼 수 있는 실질적 사업들로 구성되어야 하며, 예산이 투입되는 사업 이외에 문화예술 환경을 북돋울 수 있는 행정서비스 차원의 비(非)예산사업의 확충이 고려되어야 한다.

또한 현재 장르별 10억 내외의 지원예산 규모를 획기적으로 확충하되, 예술생태계의 조사와 분석을 바탕으로 한 면밀한 수요조사가 선행되어야 한다.

4. 혁신의 추진경과와 미흡한 점

가. 경과

문화예술 행정의 변화에 대하여 그간 많은 의견들이 있어왔다. 개혁의 초점이 □예술진흥 기구들의 혁신□에 맞추어지는 것은 □ 비생산적 예술□을 양산하던 지난 시대의 유산 때문이다.

구체적으로 개혁 의지와 일정을 제시한 것은 참여정부였다. □분권□과 □자율□이라는 정책기조가 문예 행정의 역할을 □시혜자에서 매니저로!□ 또 진흥 기구를 □독임제에서 합의제로!□ 바꾸게 한 것이다.

여기서 논의를 주도한 것은 문화관광부 내에 구성된 문화관광부, 문예진흥원, 그리고 민간 전문가가 참여하는 3자 합동의 TF였다. 논의의 시작 단계에서 몇몇 외국 모델이 제시되었으나 아래 두 가지 이유로 존중되지 못 했다. 첫째, 한국의 문화체계는 아직도 근대적인 질서를 확립하지 못하고 있다. 비교적 □정의로운 문화 체계를 가진 사회□를 모델로 할 만한 물적 토대가 우리에게 확보되어 있지 않다는 점을 고려해야 한다. 둘째, 한 시대의 미적 준거 틀은 지배자의 용모이다. 근대의 지배자를 준거로 한 모델을 벗어날 필요가 있다. 특히 문화정체성 문제를 고려할 때 유럽의 틀은 오히려 낡은 모델에 속한다는 점이다. 세계문화사적 지형 속에서 □한국적 모델□은 새로운 □아시아 모델□ 혹은 21세기적 모델의 의미를 가질 수 있다.

□문광부 TF□는 문화관광부의 순수예술 진흥사업이 문예진흥원으로 이관되는 한편, 문화예술진흥위원회로 전환할 수 있는 법안의 상정이라는 두 가지 결실을 얻는 것으로 일단락되었다. 나무지 실천적 문제들은  법안이 통과된 후 시행령과 하위 법에서 면밀히 논의되고 검토될 것이다.

나. 미흡한 점

문예진흥원을 위원회로 전환코자 하는 기구 혁신에 대한 논의는 속전속결로 진행되어 때로 졸속의 혐의를 받았는데, 여기에는 일정이 촉박할 수밖에 없는 이유가 있었다. 우선, 국민적으로 합의된 시기(정부 출범기)를 놓치면 논의가 정치적 역관계에 포위되어 성격의 변질을 가져올 수 있다는 점  둘째, 문화관광부 내의 사업혁신이 완료되기 전에 □기초예술 진흥기구□의 위상이 확보되어야 한다는 점, 그리고 마지막으로, 법안 통과가 지체될 경우 □기초예술에 대한 진흥 기구로서의 지위□에 차질이 발생한다는 세 가지 이유에서 속도를 가하며 진행되었다.

사실, 각 진흥 기구들 간에는 서로 바람직한 방향의 역할 분담이 이루어져야 한다. 기초예술을 전담하는 기구와 산업예술을 전담하는 기구(영화진흥위원회, 콘텐츠진흥원, 공예진흥원 등)의 위상 및 지원형태를 동일한 컨셉으로 설계할 수는 없다. 가령 지자체 단위의 예술지원을 어디에서 총괄할 것인가, 또 진흥 기구들에 따라 지원방식(□투자성 지원□과 □회수성 지원□ 등)의 차등을 둘 것인가의 여부를 고려하지 않는다면 예산 편성에서의 □기초예술 예외 조항□은 확립되기 어렵기 때문이다.

그리고 이러한 시간적 제약은 다음의 문제점을 발생시켰다. 첫째, 문화적 혁신의 성격을 분명히 하지 못했다. 혁신의 종류를 편의상 □정치적 혁신□(정책 주도 세력을 당파적으로 교체하는 개혁)과 경제적 혁신(문예진흥을 전담하는 조직이 방만하거나 소모적일 때 집행 규모를 최소화시키고 지원 규모를 최대화하려는 □구조조정□) 그리고 문화적 혁신(급변하는 내외 환경에 적응하려는 행정 모델의 변화)으로 구별한다면 지금 진행되고 있는 것은 □문화적 혁신□이다. 둘째, □문화적 관점□의 본질이 간과되었다. 창조적 충동, 품격, 열정, 가치지향 등이 생략된 채 법조문과 규정 등 사무적 논의만 무성하게 되어 결국 □디테일의 숲□에 빠지게 했다. 셋째, 문화의 □가치 서열□을 생략시켰다. 한국의 문화생태계를 살리기 위해서 시작한 논의가 정작 문화생태계에 대한 관심을 등한히 함으로써 기초 예술의 진흥행정이 전체 문화 체계 안에서 차지하는 위상이 밝혀지지 못했다.

이상의 문제는 □예산의 위기□를 돌파할 □설득력 있는 비전□을 유산시켰다. 국가 예산 및 공공 기금을 관리하는 부처인 기획예산처는 □문예진흥 행정의 혁신□을 □국가경제의 21세기적 전략□ 차원에서 이해하지 못하고 있다. 21세기 지식기반경제 시대의 핵심 자원이 물적 토대보다 정신적 토대에, 학술력보다 상상력에 있다는 것, 또 기초예술의 붕괴가 새로운 지식기반 산업의 형성과 파급구조에 막대한 차질을 빚고 있다는 것을 모르고, 예술 진흥을 그저 국민을 위한 고급 문화복지의 일환으로 사고하고 있는 것이다. 그리하여 □04년부터 폐지되는 문예진흥기금 모금을 대체할 재원확보도 아직은 불투명하다. 정부와 문예진흥원이 많은 노력을 기울이고 있지만, 위와 같이 경제부처의 문화예술에 대한 인식의 부족으로 어려움을 겪고 있는 것이다.

또한 혁신프로젝트에 대한 홍보부족으로 범문화예술계의 자발적인 에너지를 이끌어낼 수 있는 여건을 충분히 확보하지 못하였으며, 개혁의 속성을 정치적이나 경제적 속성으로 추론케 함으로써 혁신의 본질과 무관한 불필요한 오해를 불러일으키게 되었다.

5. 결론

이상에서 살핀 바와 같이 문예진흥원의 문화예술위원회로의 전환은 참여정부 문화정책의 기조로서 문화예술계가 자율적으로 문예지원정책을 수립하고 현장의 필요와 수요에 부합되는 지원프로그램을 개발하고 지원함으로써 기존의 관습적 문예진흥정책을 혁신하고자 하는 것이다. 또한 문화예술계의 전문적 역량과 양식의 집결을 통해 국제경쟁력과 문화적 정체성을 가진 우리만의 독자적 예술정책과 프로그램을 마련하고자 하는 것이다. 이는 단순한 기구의 재편이나 구조의 조정 차원이 아니라 한국 문화예술계의 새로운 지평을 열어가기 위해 문화예술계가 염원해왔던 문화적 차원의 혁신을 위한 모색이다. 한국사회 전반의 인식과 가치 지향을 문화적 관점으로 회복시키고자 하는 지난한 몸부림인 것이다.

그렇다면 모든 혁신의 프로그램은 조직과 그 구성원들에 의해 내부에서 자발적 힘에 의해 추진되어야 하며 다원화된 사회 내에서 건강한 의사소통의 장이 마련되어야 한다. 과거와 같은 이분법적 사고체계나 인습과 관행을 재점검할 필요가 있다.

법개정 과정이나 문예진흥기금 대체재원 마련 등 여러 가지 산적한  과제가 우리 앞에 놓여 있으나, 문예진흥원은 명실공히 한국을 대표하는 문화예술진흥의 주체로서 새롭게 태어나 문화예술계의 모아진 힘을 바탕으로 지금까지 걸어온 길 보다 더 먼 미래를 향하여 나아가기 위한 힘찬 첫 걸음을 준비해야 할 것이다.

발  제 2.

임  정  희

(미학·미술평론가/연세대 겸임교수)

□문화예술위원회□로의 전환과

바람직한 운영을 생각하며

임 정 희(미학·미술평론가/연세대 겸임교수)

“문예진흥원을 현장 문화예술인 중심의 지원기구로 전환”함으로써 문예진흥원의 자율성을 보장하겠다는 대통령 선거 공약사항이 참여정부 출범과 더불어 구체화되기 시작하였다. 문화관광부는 <문화예술진흥법 개정법률안>을 마련하여 관계부처간 협의를 진행 중에 있고, 가을 정기국회에 제출할 계획이라고 한다.

문화예술진흥법의 개정 목적은 문예진흥원을 □문화예술위원회’로 전환함으로써 문화예술계의 의견이 효과적으로 수렴될 수 있는 참여의 틀을 마련하고, 민간 문화예술 전문가들로 하여금 지원정책의 입안과 실행 그리고 사후평가를 담당할 수 있는 자율권을 대폭 확충하려는 데 있다. 문화예술진흥법 개정안을 초안하면서 밝힌 위원회로의 전환 취지는 크게 다음 세 가지로 요약된다.

첫째, 한국사회의 다원화, 민주화 그리고 시민사회 성장에 걸맞는 문화예술 제도와 기구로의 변화 요청에 부응하겠다는 것.

둘째, 문화예술 지원기구들의 운영원리는 시장성이 아닌 공공성에 기초하여야 하며, 공공성의 추구는 문화적 권리가 기본권적 인권이라는 인식 하에 가능한 한 모든 이들에게 문화예술의 통로를 개방하고, 의사결정의 모든 과정을 합리적 절차를 통해 이루어져야 한다는 것.

셋째, 문예진흥기구는 한국문화예술의 정체성과 다양성, 문화예술인의 창조적 역량을 살릴 수 있도록 현장과 직결된 다중심적 네트워크형 기구로 변화해야 한다는 것이다.

1.

문화예술 지원기구의 형태와 운영체계에 변화가 필요하다는 견해는 이미 오래 전부터 문화예술계 내부에서 꾸준히 제기되어 왔다. 우선 문예진흥원과 관련하여 지적되어 온 문제점들은 어떠한 것이었는지를 살펴보자.

1973년 법인으로 설립된 이후 문예진흥원이 문화예술 지원을 통해 이룬 긍정적인 성과에도 불구하고 가장 많이 지적되어 온 사항은 문화예술 현장의 변화를 적극적으로 반영하지 못해 온 지원정책이라 할 수 있다. 빠르게 변화하는 문화환경으로 인해 문화예술의 내용적, 형식적 변화들이 나타나고 있으나, 지원은 이러한 변화에 능동적으로 대처하지 못한 채 전통적 장르 중심, 기존의 예술단체 중심, 명망가 중심의 관례적 지원에 그치고 있다는 지적이었다. 크로스오버, 퓨전예술, 독립예술, 실험예술 등의 예술작업이 지원 대상이 될 수 없었던 것도 그것의 한 예다. □독립예술’은 2000년 국정감사에서 지적을 받은 후 2001년 별도지원 항목으로 신설되었으나, 지원총액은 1억원에 불과하였고 이는 전체 지원액의 약 1/300에 그쳤다. 문화예술계의 새로운 흐름, 실험적 노력을 지원하는데 미진하였고, 또 그 문화현장과 관계 맺기에도 유연치 못한 구조를 가지고 있었음를 보여주는 단적인 예이다. 문화예술 작업의 다양성과 독립성을 지원할 수 있는 구조로 변화해야 하며, 관례적 지원을 벗어나 평가제도를 구축하고 평가의 결과가 차기 예산편성에 반영되는 체계가 수립되어야 한다는 요구가 제기되어 온 것은 이러한 이유에서이다.

또한, 문예진흥원이 지원신청 단체/개인들 간의 상이한 이해관계를 설득, 조정하기보다는 갈등의 소지를 줄이기 위해 산술적 균형감각에 치중함으로써 ‘소액다건’ 중심의 지원방식을 선호해 온 것도 문제점으로 지적되어 왔다. 특정단체에 재원 배분이 독점되어 온 것은 형평성에 따라 개선되어야 하겠지만, 우수 창작사업이나 실험적인 새로운 창작사업에 대해서는 형평성이 아니라 고도의 전문적 기준에 따라 차등지원을 통해 선택, 집중지원하는 형식을 취할 필요가 있다는 요구라고 하겠다.

아울러 문화인프라의 구축에서는 통상 규모 위주로 지원됨으로써, 실용적인 문화인프라를 구축하거나 콘텐츠를 확충하는데 지원받을 수 없었다. 그러나 국고예산은 기반시설 건립비용과 인건비와 같이 표준화와 정량화가 용이하고 투자 규모가 방대한 계속사업에 한정하고, 기금은 컨텐츠 제작, 프로그램 개발, 행사 사업비와 같이 사안별 특수성으로 인해 표준화나 정량화가 어렵고 규모가 크지 않은 사업에 사용하는 방안이 합리적이라고 생각된다.

문예진흥원 지원에서의 공공성 부재도 문제점으로 지적되어왔다. 기본적 인권으로서의 문화권을 지킬 수 있는 문화적 공공성은 파편적인 공리성, 획일성, 편리성, 상업성 등 현대사회의 지배적 가치의 횡포에 맞서 시민들이 각자의 생활원리와 삶의 보람, 정체성 모색을 통해 공동체 사회를 형성하려는 문화적 생존 노력에 대한 사회적 보장이다. 사회 구성원으로서 다양한 가치와 미적 기준들을 접하고 경험할 권리, 다른 사람들이 무엇을 가치있게 여기는지를 알 권리, 상이한 행동양태에 익숙해지고 친근하지 않은 표현에 익숙해짐으로써 차이를 수용할 권리 등을 일깨우는 것은 각 시민들의 생존을 위하여 사회적으로 행해져야 할 문화예술교육이다. 그러나 그간의 문예진흥원 지원에서는 시민들의 삶과 직접 관련된 이슈들에 관해 의견을 나누고 상호작용하는 다양한 문화예술적 작업들- 나이별, 계층별, 성별, 직업별 시민들간의 커뮤니케이션 확대와 시민 문화공동체 형성에 실효를 거둘 수 있는 문화예술교육적 작업들-의 중요성이 간과되어 왔다는 지적이 일반적이다. 이로써 문화예술의 사회적 기여도에 대한 사회적 인식이 확산되지 못한 채 정서적, 지적, 도덕적, 정신적 발전을 외면하는 경제중심의 사회운영 기조를 유지시키는데 제 목소리를 내지 못하였다는 것이다.

지원이 기금관리와 예산의 배분에 국한되어 있었다는 점도 늘 거론되는 문제점이었다. 제한적이고 안정추구적인 지원활동은 문예진흥원 나아가 문화관광부가 문화예술인들을 관리나 통제, 혹은 단순히 수혜의 대상자로 보게 만들었으며, 문예진흥원을 문화예술인들 위에 군림하는 기구로 만들어 왔다는 것이다. 공식적으로 건네지는 문화예술 지원 외에도 공적이고 사적인 방송시설, TV시설, 경제기관들, 다른 사회집단(교회, 노동조합, 조합 들)의 기관들, 시민조직, 협회, 개인들에 의해 관리되는 문화예술작업과 진흥이 존재한다. 살아있는 문화예술, 발전 가능성을 지닌 문화예술을 위하여서는 국가적 주무 관청들과 문화예술 현장 사이에 걸쳐있는 이러한 연결망은 필수적이다. 그러나 공식적이지 않은 활동들의 다채로운 연결망과 공적 기구 사이를 매개하는 일, 즉 문화예술 진흥을 위한 문화행정적, 기술적 지원이  거의 이루어지지 않음으로써 지극히 제한적인 지원 개념을 일반화하였다. 이는 문예진흥원이 펼친 지원사업이 정책적으로 이루어지지 못하고 있음을 드러내는 것이기도 하다.

많은 지적들을 종합해보면 문예진흥원이 지원의 원칙과 방향에 대한 정책적 결정을 자율적으로 내릴 수 없었고, 지원 결과에 대한 평가작업이 내부적 지원 기술의 축적으로 반영되지 못함으로써 지원에 관한 핵심적인 문제들에 심도깊이 접근할 수 없었고, 문화부-문예진흥원-문화예술계 간의 상호협력적 구조를 보다 장기적으로 탄탄히 세울 수 없었으며, 문화예술 지원이 지니는 의미, 성과를 사회적으로 확산시키고 뚜렷이 하는 데에도 제한적이었다고 하겠다.

2.

물론 문화예술계가 모두 위원회 전환을 반기는 것은 아닐 것이다. 반대의 목소리들은 몇 가지 이유를 들어 문예진흥원의 현 체제를 그대로 유지하면서 이사회 강화, 분야별 심사기능 확대, 평가제 강화 등을 통해 보완에 그칠 것을 요구하고 있다. 위원회 전환에 대한 우려를 요약해보면서 타당성을 검토해보자.

첫째, 상호토론을 통하여 합의를 도출하는 위원회 형태는 의사결정을 지연시키고 그에 따라 운영의 비효율성이 높아진다는 우려이다. 그러나 문화적 공공성을 추구하는 기구일수록 단선적 조직의 장점으로 꼽히는 신속한 의사결정이 운영방침이 되어서는 안된다. 오히려 신속한 결정이 다양한 의견 수렴을 생략케 하고 문화예술현장에 대한 이해 부족을 당연시하게 함으로써 □불합리하거나 비효율적인 정책결정□을 야기시킬 수 있는 단점을 감안한다면, 의사결정의 합의결과 못지 않게 매 과정에서 벌어지는 진지한 토론이 가져올 성과도 매우 귀중 높을 것으로 생각된다.

또한 11명으로 이루어지는 위원회는 지원정책 방향과 사후평가, 각 기구 운영의 기본방침을 결정하는 것이고, 확정된 지원정책 방향 및 방침들이 구체화되는 지원 결정의 실무적 권한행사는 10개 내외의 장르별, 주제별 소위원회(예컨대 공연예술 소위, 시각예술 소위, 남북문화교류 소위, 지역문화예술 소위 등), 위원들에게 맡겨지므로 위원회에 신속하게 결정해야 할 업무가 과다하게 집중되지 않을 것으로 전망된다.

둘째, 합의제인 위원회는 주도권 장악을 위하여 위원들 간의 갈등을 유발시킬 수 있다는 우려이다. 그러나 각 위원들이 동등한 입장에서 신뢰와 열린 자세를 바탕으로 활발하게 의사를 제시하고, 이견이 있을 경우 서로의 이름을 부르며 각자의 주장을 하는 것을 □갈등□이라고 보는 것은 매우 수세적인 태도라고 생각된다. 오히려 쉽게 이해되고 즉각적으로 만족을 가져다줄 수는 없더라도 토론과정이 □차이□를 경험케 하고, 수용케 함으로써 문화예술계 전체의 역량을 성숙시키는 계기가 될 수 있다. 회의록을 공개하고 정보를 공유함으로써 의사결정과정의 공정성과 개방성, 투명성을 확보하는 것이 이러한 우려를 불식시킬 수 있는 보완책이다.

셋째는 위원회가 지니는 권한에 비해 책임의 소재가 불명확하다는 우려이다. 그러나 문화예술인(문화정책 전문가를 포함하여)으로서의 정체성을 가지고 있는 위원이라면 위원으로서 일하는 기간이 지나 돌아가야 할 자신의 존재기반을 의식하는 의사결정을 내릴 것이다. 즉 문화예술계를 바라보며 일하는 위원회와 자신의 임면권을 가지고 있는 문광부 또는 청와대를 바라보며 일하는 단선적인 기구의 장 또는 실무 부서장은 의사결정 방식이 다를 수 밖에 없다. 내부 직원의 경우에도 적극적인 정책생산자로서의 역할을 자임하는 사람과 지시하는 대로 움직이는 사람이 자신이 몸담고 있는 기구 체계에 대해 다른 평가를 내릴 것은 분명하지 않은가? 단선조직에서 흔히 볼 수 있는 실무부서 간의 폐쇄성과 부서간 상호협력 부재를 떠올려보면 위원회가 지녀야 할 유연성과 개방성, 투명성 등은 단선조직과 달리 부서간 협력과 통합적 관점, 그리고 능력의 자발적 개발을 전제하고 있음을 알 수 있다. 따라서 정책실명제를 도입함으로써 □위원은 정책 결정으로 말하고□, 위원회 회의록 공개를 통해 책임 소재를 분명히 밝힐 수 있다면 책임지는 위원회 틀을 만들 수 있으리라 생각된다. 위원 각자가 자신의 결정에 대해 감당하는 항구적인 책임소재야말로 위원회에 주어질 형식적 상징성이나 대표성에 대해 신뢰의 토대 위에서 확보할 수 있는 가장 분명한 내용적 견제장치일 것이다.

결론적으로 □문화예술위원회□로의 전환은 문예진흥원의 효율적 운영을 위한 합리화 방안만이 목표가 아니라, 문화예술 진흥을 직접 목적으로 하는 지원기구가 지닌 적극적인 역할과 기능, 즉 한국 사회발전에 있어 문화예술이 갖는 견인적 효과를 고려하면서, 고도의 경제성장과 문화적 저발전 사이의 간극을 줄이기 위한 합리적이고도 체계적인 방안을 마련하는 것이 우리 사회가 선진화하는 관건이라는 인식과 함께 논의되어야 한다. 그 까닭은 범정부, 범사회적 차원에서 문화예술의 생산성이 새롭게 인식되지 않고서는, 정치적 권력관계와 경제적 이윤추구 논리에 종속되지 않는 문화예술적 활동이 그 고유성과 독자성을 인정받으면서 사회의 중요한 발전원리로 자리잡기는 힘들기 때문이다.

지금 문화관광부는 당면한 문화예술 진흥을 위한 재원확보에 직면하여 미래지향적인 문화예술 지원 구조를 위하여 장기적인, 최소한 중기적인 계획을 수립할 때이고,

이에 상응하여 합의제 행정기구로서의 문화예술위원회는 진취적이고 적극적인 지원체계를 통하여 정책적 목표와 예술적 책임 사이에서 매개적인 역할을 수행하여야 하며,

문화예술단체나 개인들은 예술적인 경쟁을 유지하면서 상호협력을 통하여 문화예술의 전체 지형 내에서의 자신들의 역할에 대한 인식을 강화해야 할 때가 아닐까?

문화예술위원회로의 전환은 문화예술계가 문화예술진흥을 위한 국가적 책무를 더욱 절실히 요구하고, 문예진흥기금 운용계획이 경제적 효율성의 잣대로 기획예산처에 의해 조정/변경되는 관행에 대해 문화적 예외를 당당히 요구하며, 문화예술 활동의 기획/집행과정에서 문화관광부 만이 아니라 타부처와의 협력/통합이 가능하도록 부처 내, 부처간의 경계를 넘어서도록 요구하는 것과 동시에 진행되어야 하는 것이라 생각된다.

3.

마지막으로 지금까지 언급한 내용을 바탕으로 문화예술위원회 운영방안을 몇 가지 제시해 보자.

(1)  문화예술 지원정책의 철학, 원칙, 방향 자체에 대한 인식의 전환이 필요하다.

□ 문화예술 지원정책의 전제에 있어 □창작자□생산자와 수용자□소비자□의 근대적 이분법이 아닌 문화적 공공성과 자율성의 철학 마련 : 문화예술인을 위한 시혜적 차원의 정책 마련이 아닌 □예술적 가치의 사회적 공공성□자율성 강화□ 또는 □문화예술의 공공성□자율성 강화를 통한 사회적 문화권리의 확대□라는 정책 방향 설정

□ 적극적인 개념의 문화정책, 지원정책 구현 : 분배주의에 근거한 재정 지원 정책에서 네트워크 구축을 통한 참여형 문화권리 확대 정책으로.

□ 문화민주주의, 문화적 다원주의, 문화적 정체성의 원칙에 근거하여 지원 대상 및 영역 확대 : 순수 고급예술□수도권□전통문화□주류문화□생산자뿐만이 아니라 남북문화예술교류□대중문화예술□지역□당대문화□비주류문화(대안문화)□소비자(사회적 소수자)를 포괄

(2) 문화예술위원회 활동과 관련된 실질적이고 객관적인 연구, 조사가 선행돼야 하며, 이를 바탕으로 사회적 합의를 모색해야 한다.

□ 문예진흥원 및 문예진흥기금 등의 실질적인 현황 파악 및 대안 정책 마련을 위한 객관적인 노력 필요

□ 연구, 조사, 기획, 평가 등 관련 정책 분야에 역량 투여 : 사업비 대비 R&D예산쿼터제 및 정책실명제 자체 실시 등

□ 정책 내용의 사회적 합의를 위한 다양한 의사소통 공간 제시

(3) 합의제 행정위원회인 문화예술위원회는 실질적인 구조 개혁을 통해 문화민주주의를 구현해야 한다.

□ 문화예술위원회는 예술의 공공성에 기반하여, 예술의 가치를 공공기금의 지원 정책을 통해 사회적으로 확대하기 위한 기구 : 지원 정책에 대한 통합적 접근을 통해 공공성, 전문성, 일관성, 다양성 등 확보

□ 문화관광부의 예술국은 물론 일반 문화행정과의 차별화 및 상호보완적인 관계 형성

□ 합의제 행정위원회 전환 관련 선행 문화관련 위원회 모델 참조

□ 기존 위원회의 문제점 및 한계에 대한 적극적인 대안 마련 : 위원 추천 및 인선에 있어 개방구조 극대화(특정 기구□단체 중심의 추천 시스템 및 배타적 위원회 구성에서 탈피), 인선 및 임기의 자율성 보장, 위원회 중심의 책임 운영화 등

□ 소속 문화예술 시설의 독립 법인화 추진: 연수시설인 문화예술연수원은 영화위원회나 방송위원회 등에서 아카데미를 운영하는 것에 준하여 남겨두는 것도 가능. 예술극장은 국립극장 분관화 추진. 전시시설 (마로니에미술관, 베니스비엔날레 한국관)은 묶어서 독립법인화가 바람직(단, 전시시설이 독립할 경우 기획예산처가 현대미술관과 중복 여부를 문제삼을 수 있으므로 성격을 뚜렷하게 구분□차별화 하는 것이 필요함)

□ 지원정책 범주 및 운영의 필요에 따라 소위원회 구성 및 활성화, 전문화 필요

□ 문화관광부와 위원회 간의 지원정책 관련 역할 분담과 지원정책의 조율장치 필요 : 위원회로의 전환과 함께 지원정책의 결정과 집행의 자율성 강화 중심으로 바뀌어야 하되, 정책 형성과정과 성과 평가에서는 협의가 이루어지도록 하여, 사업간 중복 지원을 사전에 배제

□ 위원회 전체에 걸쳐 참여민주주의에 근거한 평가 시스템 구축 필요

(4) 문예진흥기금과 국고 운영의 공공성□전문성 확보를 통해 예술의 가치를 사회적으로 확대하기 위해 노력해야 한다.

□ 정부 전체 예산기획 및 조정에 있어 적극적으로 문화재정 확대 필요

□ 모금 폐지 후 국고지원 중심으로 재원 마련

□ 사행성, 이벤트성 재원 개발을 지양하고 문화관련 산업□자본 등에 대한 과세 강화

□ 기금 운영의 전문성, 효율성 강화

□ 위원회로의 전환에 근거하여 기금지원 관련 시행령 마련 : 기금의 목적 및 용도 구체화□명료화, 개방형 지원사업 강화, 지원 방식의 차별화□다원화 모색 등

□ 문화민주주의 및 문화적 다원주의, 문화적 정체성의 원칙에서 심의위원회 구성 : 지역, 성, 세대, 학력, 소득, 직업, 장르 등을 다차원적으로 고려

□ 심의의 객관성, 공정성, 투명성 확보를 위한 시스템 마련 : 토론과 합의 중심의 심의 환경 조성, 심의 내용 공개, 피드백 및 책임 시스템 도입, 관련 사업에 대한 심의 배제 원칙, 중복지원 방지 등

□ 위원회와 소위원회의 역할 분담을 통한 권한의 분산 : 위원회로의 지나친 권한 집중을 피하되, 정책의 구체화를 위해 상호연계 체계를 마련

□ 지속적인 지원정책 연구 수행 : 정책실은 문화예술 진흥정책의 중장기적 방향, 위원회 운영방침 등 문화예술 진흥정책 결정에 참고가 되는 근거자료를 위원회에 제시하고, 근거자료를 토대로 위원회에서 확정된 정책 방향 및 방침들이 소위원회에서 구체화

발  제 3.

조  헌  영

(예총 문화정책전문연구위원/조선대 교수)

향후 한국문화예술진흥을 위한 정책방안 및 과제

조 헌 영(예총 문화정책연구위원/조선대 교수)

제1장 서론

21세기를 문화의 세기라고 한다. 이러한 관점의 확산은 외국의 저널리스트에 의해 주도되었고 문화의 세기는 □문화가 개인생활의 중심, 사회발전의 원동력, 국부 창출의 기반 그리고 국가정책의 핵심목표가 되며, 따라서 문화적 창의성이 개인 및 국가사회의 가치의 중심이 되는 세기□라고 정의할 수 있다.

우리나라에서도 문화비전 2000위원회에서 이를 사용하면서 널리 확산되었다. 국가 부의 창출의 원천이 지식과 문화 창조력이고 문화가 국가경쟁력을 좌우한다는 주장의 호소력은 대단한 것이어서 거의 대부분이 이를 무비판적으로 수용하고 있으며 이에 따라 갑자기 문화예술이 정부정책에서 중요하게 부각되었다. 그러나 이러한 문화예술의 중요성은 □문화발전 없이는 경제발전 없다□라는 말이 단적으로 말해 주듯이 외환위기에 따른 경제위기 극복과정에서 문화예술을 통한 국가 이미지 제고가 수출에 미치는 영향, 문화산업의 경제적 효과 등 순수 문화예술과 창의성, 삶의 질 등 근본적이고 인본주의적인 것 보다는 경제적 측면이 강조된 것이다.

문화가 사회발전의 원동력이라는 것은 도구주의적인 관점이 아니라 발전 자체를 문화적인 차원으로 접근하는 발전의 문화적 차원(cultural dimension of development)을 뜻한다(Djamchid, 1986). 그러나 우리나라의 경우 경제위기를 거치면서 문화와 문화정책은 본질적인 의미 보다는 국부 창출의 기반이라는 도구주의적인 관점에 더 초점을 두게 된 것이다. 국민의 정부 들어 문화예산이 획기적으로 증가하여 2000년도부터 정부예산의 1%를 넘어서고 있고, 이러한 추세는 참여정부에 들어와서도 유지되어 2003년 문화예산이 1.18%에 달하고 있지만, 예산증가분의 대부분은 문화산업 등 경제적 효용에 배정되고 있다.

물론 문화예술이 문화산업의 기반이 되고, 문화예술을 문화산업에 연결시키는 것은 당연하지만, 기본적으로 문화예술부문의 재정투자는 도구주의적 관점보다는 인본주의적 관점에 근거하여야 한다. 즉 기본적인 목표 자체는 도서관 몇 개, 박물관 몇 개, 문예회관 몇 개, 행사 몇 개 지원 등 정부의 행정목표가 아니라, 이런 투자를 통한 시민들의 삶의 질 변화, 지역의 지속가능한 발전을 위한 유□무형의 인프라 구축 등에 두어야 한다. 이러한 성과 지향적 문화재정 운용은 보다 장기적인 차원의 관점에서 접근이 필요하다. 그러면서도 문화예술부문 재정의 대부분을 차지하고 있는 보조금은 "지원에서 투자로(from support to investment)"라는 전략적인 관점으로 변화하여야 한다. 즉 문화예술 부문에서 정부, 특히 중앙정부의 역할을 정립하고, 궁극적이고 장기적인 성과목표를 설정하여 이에 근거한 투자가 필요하다. 이런 관점에서 정부에서 추진하고 있는 중기재정관리제도는 상당히 바람직한 제도라고 할 수 있다. 문화예술 예산의 상당부분은 단년도의 1회성 행사나 단위사업 보조금으로 구성되어 있는데, 이러한 사업은 대부분 성과목표 지향이 어려운 사업들이다. 따라서 지원에서 벗어나 성과목표 달성을 위한 구조화된 정책목표 설정과 재구조화가 필요한 것이다.

1. 문화예술관련 환경의 변화

1) 문화예술의 중요성

① 문화예술과 문화산업의 공진

문화예술은 정보사회에서 국가경쟁력을 좌우하는 창의력의 원천이며 미래 유망 산업인 문화산업 발전의 근간이며, 고부가가치를 창출하는 문화상품인 동시에 문화콘텐츠산업의 핵심인프라를 형성하는 자원 이다. 문화예술콘텐츠를 구성하는데 있어 문학, 미술, 연극, 무용, 음악, 전통문화예술 등 순수예술 분야가 큰 영역을 차지하고 있으며 문화예술과 문화산업은 불가분의 관계로 상호 밀접한 연관성을 바탕으로 공진(co-evolution)할 수 있다.

② 지식정보사회의 창의력 원천

지식기반경제(Knowledge-Based Economy) 시대에 지식 혹은 지적 자본이 국가경제발전의 핵심적인 요소로 등장하였으며 국민에 대한 지속적인 교육과 창의력 개발이 성공의 핵심적 요소라 할 수 있다. 문화예술에서 창출된 창조적인 콘텐츠는 새로운 지식기반 문화산업의 형성과 지식형성의 토대가 된다.

③ 평생학습으로서의 문화예술 진흥

문화예술은 건전한 비판력과 직관력을 길러주어 민주사회의 건강한 시민의식을 터득하는 학습효과를 가져오며, 학습을 통해 복잡한 상징의 이해를 돕고 고도의 사고력을 촉진시킨다.

2) 문화예술 환경의 변화

① 문화예술의 다변화

문화예술의 범주가 모호해지면서 기존의 예술장르 해체, 장르간의 혼합, 새로운 형태의 예술실험이 가속화되고 경제적 효과가 증대되면서 문화예술을 경제적 부가 가치가 높은 문화산업화 하려는 시도와 투자가 증가하고 있다. 또한 예술경영, 문화경제학에 대한 관심이 증가되어 문화예술의 소비증가에 부응하는 전문 인력의 양성이 요구되고 있다.

② 매체와 장르의 융합

문화시대의 도래와 함께 문화예술 장르간의 융합이 가속화되고 첨단과학과 산업이 결합되어 새로운 형태의 문화예술이 탄생되어 전통적인 것과 전위적인 것, 고전적인 것과 대중적인 것, 한국적인 것과 서구적인 것이 서로 섞이고 상호 영역의 구분이 무의미해지고 있다.

③ 문화예술의 디지털화

새로운 형식의 문화예술은 디지털 영상기술의 발전으로 미술, 문학, 공연 등 기존의 문화예술분야에서 광범위하게 나타나고 컴퓨터가 제작의 수단으로 활용되면서 문화예술의 경계가 모호해지고 감상자들의 문화예술 감상 방법이 다양화되고 있다.

2. 문화예술정책 혁신의 요구

문화예술진흥원이 활동해온 지난 30년간의 경제성장률에 대비한 창작비 성장지수와 행정비 성장지수를 비교할 때 문화적 관점을 선도할 문화예술정책이나 공공 기구의 활동은 극심한 냉소의 벽에 봉착해 있다. 이와 같은 현상의 단면을 이영미 연구위원의 정부의 문화정책에 대한 비판에서 잘 드러나 있다. 그녀의 비판을 요약하면 다음과 같다.

정부의 잘못된 문화정책 3가지

<이영미 : 연극평론가, 한국예술종합학교 예술연구소 연구위원>

첫째, 문화정책과 같은 핵심적인 정책이 문화관광부에만 국한되어 문화예술정책이 결정되어 실행되고 있다. 더 큰 문제는 정권 핵심부가 문화 기조를 이끄는 실질적인 정책에 대해, 문화적 고려를 하고 있지 않다는 점이다. 이러한 정책은 모두 정치경제적 의도에 의해 결정될 뿐 문화적 영향은 관심 밖인 듯하다.

정부부처 내 문화부가 지닌 초라한 위상은 이를 단적으로 보여준다. 문화의 세기니 지식기반산업이니 하는 말이 난무하는 이 시대에조차, 문화는 정치경제 논리에 따라 움직인다. 문화의 세기란 말이 단지 수사에 그치는 것이 아니라면 문화는 정권의 핵심에서 국가의 장기적 비전의 핵심 사안으로 논의되고 계획되어야 한다.

둘째, 문화에 대한 사고의 근본을 이루는 잘못된 문화관, 즉 문화도구주의의 문제이다. 국가 운영에서 문화가 정치경제의 영향을 받는다는 것은 문화가 문화로서 가치 있게 평가되지 못한다는 것을 의미한다. 그 결과가 문화를 무엇인가의 도구로 보는 것이다.

문화 도구주의와 순수주의는 동전의 양면과 같다. 순수주의는 사회(혹은 정치)와 문화의 영역을 명확하게 이분화하고 둘 사이에 철옹성을 쌓았다. 문화가 그 자체로 서로 다른 영역에 기여할 것이라는 생각도 제거된 것이다.

문화산업이 중요하며 정부의 지원이 필요하다는 의견은 타당하다. 그러나 문화산업에만 열심히 돈을 퍼붓는다고 하루아침에 문화산업이 발전하지 않는다는 점을 알아야 한다.

오랫동안 사회 전체에 문화적 창의력이 살아 숨쉬어 기본적인 문화적 바탕과 지식 기반이 튼실해야만 문화산업도 발전할 수 있다. 그러기 위해서는 당장 돈이 안 되는 기초 분야에 지속적인 투자가 필요하고, 사회 전체를 문화 창의력을 존중하는 방향으로 재편해야 한다. 문화 도구주의를 넘어서서 기초부터 다지는 원칙 있고 체계적인 정책이 필요하다.

셋째, 뿌리 깊은 관료주의의 문제이다. 관료주의는 문화 발전과 도저히 양립할 수 없다. 왜냐하면 관료주의적 태도에서 중요한 것은 '문화의 질'이 아니라 형식과 절차이기

때문이다. 그러나 문화의 질은 계량화되거나 물질적 성과로 드러나지 않는다. 단지 체험자의 정신에 영향을 미칠 뿐이다. 문화관광부의 정책을 보면 다 옳은 말이고 좋은 정책인데 항상 핵심이 없고 나열적이며, 일회적이고 행사적이다. 일관된 관점과 철학을 바탕으로 한 소신 있는 정책이 아니라는 말이다. 따라서 하나의 정책도 근본적인 데서 지엽적인 데까지 체계적으로 입안되고 집요하게 추진되지 못한다. 유행에 몰려다니며 건물 신축이나 단지 조성 같은 하드웨어에 집착한다. 과연 근본적인 지점의 변화가 이루어질 수 있을까.

이처럼 현재 문화예술진흥 행정의 혁신을 강제하는 힘을 정리하면 크게 두 방향에서 가해지고 있다. 하나는 기초예술의 발전 없이 문화산업의 발전은 없다는 인식과 둘째, NGO와 NPO의 성숙으로 복잡하고 다양해져 가는 사회현안에 대해 행정조직이 외부전문가들의 조언에 의지하는 영역이 늘고 있다.

제2장 문화예술분야의 진흥정책의 고찰

1. 기존 문화예술정책의 성과평가

문화관광부의 문화예산은 □98년 4,848억원에서 □03년 13,182억원으로 대폭 증가하였다. 이것은 정부의 일반회계 대비 문화예산 비율이 0.60%에서 1.18%로 약 2배 증가하였다는 것을 뜻한다. 1955년 회귀분석 결과 점증주의적인 방식으로 예산이 증가할 경우 문화예산 1% 당성은 2019년에서야 가능하다는 분석이 있었던 것과 비교하면(오양열, 1995) 이러한 예산증가는 획기적인 것이라고 할 수 있다.

그러나 문화예술 부문에 국한하여 살펴보면, 예산이 증가하기는 하였지만 전체 문화예산 증가율에 비하여 상대적으로로 낮게 나타난다. 문예진흥예산은 □98년 3,050억원(0.38%)에서 □03년 5,435억원(0.49%)으로 증가하였고, 문화재 예산은 □98년 1,346억원에서 □03년 3,383억원으로 증가하였다. 이것은 전체 문화예산에서 차지하는 문예진흥예산과 문화재 문화재 예산비율은 상대적으로 감소하였다는 것을 뜻한다. 물론 이것은 문화산업이나 관광분야의 예산이 정책영역, 중요성, 정부의 목표에 비해 지나치게 낮았던 것에서 기인하기는 하지만 문화적인 가치와 인본주의적인 것 보다는 도구주의적인 가치가 문화예산 확대에 더 많은 개입을 했다는 것을 보여준다.

재정투자 성과에서 가장 두드러진 것이 문화인프라의 확충이다. 국민의 정부 5년 동안 문화인프라 확충 목표를 간략하게 정리하여 보면 공공도서관 750관(6만명당 1관), 공공박물관 500관(9만명당 1관), 지방문예회관 248관(지자체별 1관), 문화의집 500개소(지자체별 2관) 등이었다. 비록 이러한 목표를 달성하지는 못하였지만, 재정투자를 통하여 도서관 451관(81관 확충), 박물관 311관(79관 확충), 지방 문예회관107관(28관 확충), 문화의집 110개소(93개소 확충) 등으로 확충되었다. 공공도서관, 공립박물관 등의 확충목표는 2011년 기준이다. 또한 문화인프라 확충현황은 최근에 문화관광부에서 작성한 문화기반시설 현황과는 약간 차이가 있는데, 민간 시설 등이 포함되었기 때문이다.

인프라 확충과 함께 소프트웨어 지원도 대폭 확충되었는데, 대표적인 것이 도서관의 도서구입지원으로서 비록 국민 1인당 1권의 장서목표에는 미달하였지만, 장서가1,805만권(0.38권)에서 2,842만권(0.58권)으로 증가하였다. 또한 문화예술 창작여건 개선을 위한 창작활성화 사업, 문화재정보화□저작권정보화□국어정보화□도서관정보화 등의 정보화 사업 등에서 성과가 이루어졌다고 할 수 있다.

그러나 이러한 정부의 성과목표에 비추어 정부의 재정사업이 궁극적으로 지향하는 시민들의 삶의 질이나 창조력 제고 부문에서는 상대적으로 가시적인 효과가 나타나지 않는 것으로 조사되었다. 물론 이러한 정책 영향이라는 성과가 발생하기 위해서는 일정한 시일이 필요로 하는 지체가 일어나기도 하지만, 문제는 당초의 재정투자목표에서 이러한 거시적이고 궁극적인 관점이 거의 고려되지 않고 있다는 점이다. 또한 국민들의 문화예술행사 관람률은 정체 또는 소폭 감소하였고, 민간 문화예술시장의 경쟁력도 투자에 비해 개선되지 않은 것으로 나타났다. 물론 이것은 1997년과 2000년을 비교한 자료이며, 2003년 조사결과가 산출되면 일부 달라질 수도 있으나, 현재 예상으로는 큰 변화는 없을 것으로 예상된다.

이러한 현상의 문제점은 문화예술 재정투자사업 구조의 문제, 문화예술 재정투자사업 운영의 문제, 문화예술 현장구조의 문제 등 3가지 차원으로 나누어 생각해 볼 수 있다.

첫째 문화예술 재정투자사업 구조의 문제이다. 문화예술시장은 구조상 불완전한 시장(incomplete market) 구조를 가지고 있다. 불완전한 시장이란 어떤 재화나 용역의 공급비용이 소비자들이 기꺼이 부담하려는 가격보다 적음에도 불구하고 민간시장에 의해 공급되지 못하는 시장을 말한다. 즉 보완적 시장(complementary market)의 결핍으로 인해 공급에 문제가 발생하는 것을 말한다. 따라서 이것이 개별적으로 행동하게 되면 문제가 발생하므로 정부의 개입과 조정이 필요하다. 문화시장은 인프라(하드웨어), 프로그램(소프트웨어), 인력(휴먼웨어)의 3자가 보완적으로 균형 있게 결합되어야 효율적인 공급시장이 형성되는 대표적인 불완전 시장구조이다. 그러나 □03년 문예진흥예산 중에서 국립문화예술기관 지원예산을 제외하고 예산규모의 구조를 살펴보면 하드웨어 59%, 소프트웨어 41%(휴먼웨머는 1.7%에 불과)로 나타나 보완적 시장의 결핍으로 인하여 공급이 제대로 이루어지지 않게 되는 것으로 나타났다. 따라서 이러한 시장구조의 이해와 함께 정부성과의 목표 보다는 보다 근본적인 목표를 설정하고, 이러한 목표달성을 위하여 하드웨어의 확충과 함께 소프트웨어와 휴먼웨어의 예산이 균형이 이루도록 대폭 확충이 필요하다.

이와 관련된 또 하나의 문제가 1회성 행사 또는 특정지역/기관 지원예산이 국립문화예술기관을 제외한 문예진흥예산 전체의 28.5%를 차지하는 것으로 나타난 것이다. 특히 대규모 국제행사나 지역축제의 경우 지역개발이나 지역의 문화정체성 제고, 문화예술 진흥에 상당한 기여를 하고 있는 것도 사실이다. 그러나 이러한 행사위주의 재정투자는 크게 그 효과성에 대한 정확한 평가가 이루어지지 않고, 지역간 균형과 형평성의 논란이 있을 수 있다. 지역에서는 이러한 행사에 외부(국고)에서 대규모 자금이 지역에 유입되어 경제적 파급효과를 가져온다는 무비판적인 신념을 가지고서 정확한 평가와 제대로 된 계획 없이 무리하게 사업을 시작하는 경향도 있기 때문이다.

둘째, 재정투자사업 운영의 문제이다. 문예진흥사업 지원에서 가장 비판을 받고 있는 것이 문예진흥기금과는 달리 체계화된 지원절차를 가지고 있지 않은 사업이 많다는 것이다. 즉 대규모 국제 및 국내행사, 문화예술조직의 활동지원, 문화기반시설의 지원 등 국회의 예산심의를 거쳐 지원대상이 결정된 사업도 있으나(이러한 사업도 구체적인 지원대상과 범위에 대한 명확한 기준이 결여되어 있다), 구체적인 지원대상이 없이 프로그램 예산만 확정된 사업도 있다. 따라서 지원은 개별적인 차원에서 이루어지고, 지원의 결정도 문화예술 지원정책의 이론과는 달리 문화적□예술적□인본적인 명확하고 공식적인 가치기준과 지원결정 절차 없이 실질적으로 관료 내부의 검토절차에 의해서 결정되고 이루어진다. 이러한 지원절차의 비체계화는 자칫 나눠먹기라는 비판을 받게 되고 투자의 비효율성의 원인이 된다.

셋째, 문화예술현장 구조의 문제이다. 문화인프라 확충에 비해 시민들의 문화예술 관람률이 낮은 현상과 함께 문화기반시설의 이용률도 대체적으로 낮은 것으로 나타났다. 즉 1개 공연장 평균 공연일수는 147일로 나타났는데, 특히 도의 경우에는 평균 90일로 나타났다(한국문화관광정책연구원, 2002). 이러한 통계는 일부 지역의 경우 문화수요에 비해 문화인프라가 과다 공급되었다는 것으로 해석될 수도 있다. 그러나 이러한 현상은 보다 세밀하고 포괄적인 접근과 평가를 필요로 한다. 공연장 이용률과 함께 객석점유율, 순수 문화예술행사의 비율, 프로그램과 인력의 부족 등이 종합적으로 검토되어야하기 때문이다. 따라서 문화인프라 확충에서 인프라의 확충 보다는 인프라 확충을 통한 지역주민의 문화수요의 증가 효과, 문화시설의 이용률 등을 보다 한차원 높은 성과목표의 설정이 중요하지만, 이러한 성과목표의 평가에서 무조건적으로 성과 달성율이 낮다고 폄하하기 보다는 그러한 원인이 발생한 구조에 대한 이해와 처방이 함께 필요한 것이다.

이러한 문제와 함께 평가에서 문제점으로 거론되는 것이 문예진흥기금과의 중복 또는 중첩지원 문제(중복지원 자체보다는 국고에서 확보하지 못한 사업을 기금사업으로 확보하는 문제가 더 큰 문제이다), 지방자치단체와 민간과의 역할 정립 및 역량이 강화되지 못하는 문제 등이 있다. 이러한 문제점과 개선방향에 대해서는 다음 장에서 전체 구조 측면에서 살펴보기로 한다.

2. 문화예술지원의 근거와 정부의 역할

경제학적 관점에서 문화예술 지원의 논거를 인정받고 있는 것은 Baumol & Bowen(1966)의 시장실패에 따른 정부개입 이론이다. 공연예술단체는 고정비용에 비해 변동비용 즉, 생산자의 임금비용 증가분을 소비자의 상품 가격 증가분으로 충당할 수 없기 때문에 재정위기가 필수적으로 발생한다. 이러한 재정위기는 결국 시장기능에 의한 공연예술상품을 제공하지 못하게 되며, 이것은 대체상품이 불가능하기 때문에 소비자에게도 불이익을 가져오게 된다. 문화예술을 생산하는 총비용 중에 고정비용이 차지하는 비중이 상대적으로 크고 한계비용이 낮은 비용조건을 갖는 것이다. 이런 비용조건 하에 한계비용 가격설정은 총비용을 충당하지 못하게 되고 정부의 지원, 보조 또는 민간의 기부, 후원이 없이는 시장에 살아남지 못하게 된다. 따라서 이러한 시장실패에 따라 사회적으로 바람직한 공연예술상품이 공급되지 않기 때문에 정부가 문화예술을 지원하여야 한다는 것이다.

그러나 이러한 문화예술지원 이론은 한계가 있다. 첫째, 이 논거는 공연예술에 근거하고 있다는 점에서 전체 문화예술로 확장하기에 한계가 있다. 즉, 미술품시장이나 골동품시장은 공연예술시장과는 달리 배제성과 경합성이 매우 높은 시장이다.

문학 등은 공연예술시장과는 다른 구조를 가지고 있기 때문에 적용에 한계가 있으며, 요즈음 강조되고 있는 문화복지 및 문화교육에 대해서는 설명에 한계가 있다. 둘째, 비록 비배제성과 비경합성을 완전하게 가진 공공재는 존재하자 않는다고 하더라도 많은 이들이 주장하는 것처럼 문화예술은 경제학적 관점에서 공공재적 성격을 가지지 않고, 소위 준공공재 또는 혼합재적 성격을 가진다는 점이다. 공공재에 대한 논란에 따라 가치재(merit goods)란 개념이 도입되었다. 가치재에 대해서는 많은 논란이 있으나 가치욕구(merits wants)를 충족시키기 위해 공급되는 재화를 의미한다. 구체적으로 말하면 소비자들이 시장가격 하에서 구입하고자 하는 양보다 많이 제공되는 것이 사회적으로 바람직한 재화로 판단되어 정부가 직접 생산, 공급하는 재화를 가치재로 본다. 그러나 가치재에 관한 이런 견해는 정부가 가부장적인 입장에서 바람직하다고 생각하는 것으로 판단하여 정부가 옳다고 생각한 가치판단을 국민들에게 강요하는 측면이 있고, 개인의 자유와 소비자 주권(consumer sovereignty)의 이상과 상충되는 문제가 있다.

이러한 점에서 시장실패가 발생한다고 해서 정부의 개입과 지원이 정당화되지는 않는다. 따라서 시장실패에 따른 정부의 개입과 지원의 정당성은 공공재 보다는 외부성(externalities) 또는 외부효과(external effect)의 관점에서 접근하는 것이 더 바람직하다. 이러한 외부성에 대해 Netzer(1978)는 다음과 같이 정리하고 있다. 첫째, 일부 예술형식들이 상호 의존적이라는 점에서 예술형식 상호간에 기본지식이나 고용기회를 제공하고, 둘째, 예술작업은 본질적으로 실험성이 강하기 때문에 실패할 가능성이 있으며, 이러한 예술적 실패는 다음의 창조적 노력을 위한 지식을 제공하고, 셋째, 고급문화의 보존과 유지는 미래 세대에게 이용 가능하도록 하며, 넷째, 문화예술은 대도시에서 경제적인 역할을 담당하여 지역경제에 미치는 파급효과가 크다는 것이다. 고숙희(1998)는 이러한 외부효과를 정리하여, 첫째, 미래 시대에 대한 유산, 둘째, 국내외적으로 자존심과 명예의 향상, 셋째, 특정지역에 대한 예술 소비지출의 경제적 파급효과, 넷째, 민주적 교육의 촉진을 통한 민주주의의 발전, 다섯째, 시민들의 감수성과 성취감의 고취를 통한 시민생활의 삶의 질 제고, 여섯째, 예술혁신의 촉진을 통한 경제발전, 일곱째, 개인적 문화예술 소비가 전체 사회의 편익제고에 기여하는 교육과 같은 효과를 가진다는 것 등 7가지로 정리하고 있다(고숙희, 1998).

다음으로 사회적 형평성을 위한 소득재분배의 측면에서 문화예술 지원의 논거를 제시할 수 있다. 경제가 발전하면서 문화예술의 소비는 상당히 보편화되었으나 아직까지는 소득, 교육수준이 중간 이상인 계층에서 많이 이루어지고 있으며, 정부의 지원을 통해 경제적, 사회적 지위가 낮은 계층이 문화예술의 소비에 참여할 수 있다면 소득재분배의 관점에서 정당화될 수 있다. 즉 평등주의적인 관점에서 모든 경제주체들이 최소한의 문화예술의 소비를 통한 자기 개발의 기회를 동등하게 부여받아야 하며, 가격이나 소득, 교육수준 등으로 제한되어서는 안 된다는 것이다. 앞에서 설명한 공연예술부문의 생산성 격차 등의 이유로 문화예술의 입장료 가격을 지속적으로 상승시키게 되고, 중 저소득층의 소비자를 소비에 포함시키지 못하게 된다. 소득재분배를 위해 정부가 주택이나 의료서비스와 같이 특정 재화를 직접 지급하는 경우 가치재(merit goods)의 개념으로 설명할 수 있으며, 문화예술의 향수로부터 얻는 편익을 재분배한다는 관점에서 문화예술부문에 대한 정부의 지원도 이와 같은 가치재의 개념으로 정당화될 수 있다(윤용중, 1998). 그러나 이러한 주장의 한계는 실제 문화예술 소비는 대부분 교육과 소득수준이 일정정도 높은 계층에서 주로 이루어진다는 실증적인 검증에서 문제가 발생한다.

이러한 논거들은 기본적으로 자유주의적 시장 메커니즘을 전제로 정부의 역할은 최소화하는 주장이다. 이러한 관점은 반드시 문화예술정책이 지원 위주가 되어야 한다는 것을 주장하지는 않는다. 시장실패이론에서는 시장실패가 발생했다고 해서 반드시 정부의 개입이 정당화되고, 사회적으로 가장 바람직한 효용을 창출한다고 주장하지 않기 때문이다. 모든 문화적 현상과 활동이 다양성과 자기발현이라는 관점에서 모두 보존과 육성이 되어야 하는 것은 아니다. 반대로 정부가 특정한 가치판단을 가지고 이를 선택해서도 안 된다. 그렇다고 정부의 개입 없이 소비자의 선택만으로 악화가 양화를 구축하는 폐해를 가져와서도 안 된다. 이러한 관점에서 정부의 재정투자는 민간의문화예술시장이 시장 메커니즘에 따라 작동될 수 있도록 장벽을 제거하는 것에 초점을 두어야 한다.

소비자의 측면에서는 문화예술시장의 진입장벽으로 거론되는 문화예술교육을 강화(문화상품은 소비자가 느끼는 만큼, 즉 소비자가 해당 문화상품에 대해 이해하고 만족을 느끼는 만큼의 효용을 가져오기 때문이다)하여야 하며, 공급자의 측면에서는 문화인프라를 확충하여야 한다. 또한 소비자·생산자 모두에게 해당이 되는 문화예술정보화를 확충하여야 한다. 이러한 3가지 측면이 문화예술 재정투자가 강화되어야 할 방향이다. 왜냐하면 Baumol & Bowen (1966)의 관점에 따르면 이러한 문화예술시장(공연예술시장)의 실패는 근본적이어서 치유될 수 없는 것이기 때문이다(cost disease). 아무리 선택과 집중에 의하여 지원이 이루어진다고 할지라도 이러한 시장실패는 개선되지 않으며, 계속적인 지원이 필요하므로 따라서 선택과 집중의 의미는 없어지게 된다. 또한 선도적인 부문에 대한 지원을 통하여 다른 부문을 견인한다는 것도 이러한 관점에서는 의미가 없게 된다. 아무리 선도적인 부문의 지원을 한다고 하더라도 지원을 받지 못하는 부문은 계속적으로 시장실패가 발생하므로 그 효과는 오히려 지원을 받지 못하는 부문과의 양극화를 가져올 수 있기 때문이다.

문화예술의 재정투자가 시장실패가 발생하기 때문에 이를 보전하기 위하여 정부의 개입과 지원이 필요하다는 소극적인 차원에서 벗어나 전략적인 관점으로 전환하여야 한다는 것이다. 다음으로 검토해야 할 것은 문화예술진홍업무에 대한 중앙정부와 지방정부의 역할문제이다.

우리나라에서는 외국과는 달리 문화예술진흥업무가 중앙정부의 역할인지 지방자치단체의 역할인지에 대해서는 큰 논란이 되어 오지 않았다. 그것은 중앙집권적인 전통이 강한 우리나라 정치적□행정적□문화적 환경 때문이기도 하며 독일에도 2001년 문화부가 신설되었고(장관급 부처는 아님) 문화기금을 조성을 추진하고 있으나, 문화정책의 주권은 주정부에 있다는 전통과 기본법에 의하여 연방과 주정부 간에 논란이 제기되고 있다.

지방의 재정, 특히 문화재정이 열악한 때문이기도 하다. 그러나 분권화의 시대에 문화예술진흥업무에 대한 소관문제를 한번 검토할 필요가 있다.

지방자치법 제9조 제1항 제5호에 의하면 문화예술진홍 업무는 기본적으로 자치단체의 고유사무(자치사무)에 속한다고 볼 수 있다. 단체위임사무는 국가지정문화재의 관리업무 등에 국한되어 있고, 기관위임사무의 경우에도 박물관 등의 등록업무 등 극히 제한적으로 규정되어 있다. 그러나 문제는 문화예술진흥법, 공연법, 박물관 및 미술관진흥법 등 각종 법령에서 □국가와 지방자치단체는‥‥‥‥을 해야 한다.' 라고 규정하고 있는 것이다. 이런 법조항이 외국과는 달리 문화예술진흥업무의 기본적인 소관이 중앙정부인지 지방자치단체인지, 중앙정부의 역할 범위가 어디까지인지를 명확하게 설정하는데 논란과 제약요인이 되고 있다. 즉 국가와 지방자치단체를 동일선상에 놓고, 국가지정문화재 이외에는 역할 범위를 분리하지 않은 것이다. 이러한 법규정은 국가와 지방자치단체가 모두 문화예술진흥업무를 관장하도록 하지만, 기본적으로 문화예술진흥업무는 지방자치단체의 고유사무로 하며, 예외적으로 전국적인 차원에 해당되는 업무는 중앙정부에서 담당한다는 취지로 해석하는 것이 바람직하다. 즉 중장기적인 계획의 수립이나, 지역의 균형발전, 전국적인 차원에 걸치는 사업, 국가의 정체성 제고를 위한 사업(국립시설□단체□문화외교 등) 등을 담당한다고 보는 것이 타당할 것이다.

이러한 관점에서 검토할 경우 문화관광부의 재정투자사업은 보조금사업이 전체의 66%에 해당되며, 2000년 기준으로 지방자치단체의 관점에서 볼 경우 기관위임 4, 단체위임 30, 고유사무 72로서 절대 다수가 지방자치단체의 고유사무를 지원하고 있고, 이러한 지원비율은 전체 정부부처에서 가장 높게 나타난다(김정훈, 2000). 또한 보조금의 지역 외 외부누출의 관점에서 판단할 경우 외부누출 36, 지역단위 70개로서 보건복지부 다음으로 지역단위에 한정된 사업에 국한하고 있다. 그러나 외부누출 여부에 대한 판단기준은 연구자의 가치가 개입된 것으로 정확한 것은 아니며, 재분류가 필요하지만 문화관광부의 보조금의 비율이 높고, 이 보조금 중에서 지역단위사업에 대한 지원비율이 높다는 것은 분명하다.

물론 지역단위 사업을 중앙정부에서 지원해서는 안 된다는 것은 아니다. 지방의 재정이 열악하고, 지역별 문화격차가 존재하는 상황에서 이러한 재정투자도 분명 의의가 있다. 그러나 다른 부처와는 달리 문화관광부의 대부분의 재정투자는 외부누출효과가 크지 않은 지역단위의 고유사무에 대한 비중이 크다는 것이다. 이러한 현상은 정부와 지방자치단체의 역할 한계, 지방자치단체 사업에 대한 중앙정부의 지원범위에 대한 논란과 함께 사업선정과 금액에서의 형평성 논란을 가져오게 된다.

따라서 문화예술 부문의 재정투자에서 정부와 민간의 역할 설정과 함께 중앙정부와 지방자치단체의 역할 설정을 명확히 할 필요가 있다. 2003년 예산규모 기준으로 문예진흥예산 중 산하 문화예술기관 운영예산을 제외하고, 1회성 행사 또는 특정지역/기관지원 예산이 전체의 28.5%를 차지하는 것으로 나타났는데, 이러한 비율은 대폭 축소되어야 한다. 중앙정부에서 문화정책은 기본적으로 전체 또는 가능한 많은 사람/지역에 도달하도록 이루어져야 한다. 그러므로 지역단위에 국한된 재정투자는 개별적인 사업투자(partial-coverage program) 보다는 전체를 대상으로 하는 투자(full-coverage program)로 방향을 전환하여 야 한다.

이러한 차원에서 접근할 경우 고려해야 할 점이 우리나라의 특수성에 관한 것이다. 지방재정의 열악함, 지역분권의 미성숙과 함께 식민시대와 급격한 근대화과정에서 단절된 민족문화와 지역문화의 복원 및 다양성 속의 사회통합에 관한 문화적 기능 유지에 관한 것이다. 서구의 국가들은 이러한 경험이 없으므로 중앙정부 차원의 개입과 지원이 최소화되는 것이 바람직하지만, 우리나라의 경우에는 서구모델과는 달리 중앙정부의 개입이 상당부분 필요하다는 것이다. 그렇다고 분권화의 요구를 축소하자는 뜻은 아니다. 지역분권에 기반한 문화재정투자가 이루어지면서도 중앙정부에서는 국가의 정체성 뿐 아니라 지역의 정체성 제고를 위한사업투자가 강화될 필요가 있다는 것이다.

우리나라 문화정책의 경우 전국적인 차원의 종합적인 균형발전을 위한 정책과 투자계획이 수립되어 있지 않다. 기존의 각종 문화예술정책은 전국을 대상으로 하기보다는 주로 중앙정부 차원의 행정계획이었다. 이러한 점을 탈피하여 전 국토를 대상으로 한 중장기계획과 투자계획이 수립되어야 하며, 이러한 계획에 의거하여 지역별 재정투자가 이루어져야 한다.

마지막으로 검토되어야 할 것은 문화관광부와 문예진흥원의 역할분담 문제이다. 우리나라에서 문예진흥기금은 외국과는 달리 처음부터 예술의 우수성, 가치 또는 창조성 증진, 문화예술에 대한 접근성 강화 등 정치적 판단이 배제되어야 한다는 명확한 논리에서 출발한 것이 아니라 부족한 문화예술재원을 조성하고 보충하기 위한 관점에서 시작되었다. 따라서 이미 기존에도 문화관광부의 문화재원이 증가하면서 문예진흥기금의 성격은 많은 변화를 겪어 왔다. 국학지원, 영상산업지원, 문화기관 지원 등에 대해 문예진흥기금에서 국고로 전환된 것이 한 예이다. 그러나 이러한 역할분담은 자연스러운 변화로 받아들여졌으나, 이제 문화관광부의 문화예술 진흥예산이 증가하면서 문예진흥기금의 핵심적인 지원영역과 중복(duplication)과 중첩 (overlapping)이 발생한 것이다. 이것은 문화관광부의 문화예술 진흥예산의 증가가 바람직하지 않다는 것은 결코 아니다. 또한 지원영역의 중첩이 반드시 비효율적이거나 피해야 한다는 것이 아니다. 문제는 이러한 중첩이 문화관광부의 문화예술 지원정책의 바람직한 구조와 계층적 목적구조의 설정 없이 단순히 문화예산 증가만을 목표로 발생하였다는 것이다. 이러한 결과 문화예산을 증액하기 위하여 명확한 지향성 없이 프로그램을 개발하다 보니 문예진흥원의 문화예술지원과 차별성이 없어진 것이다.

이러한 문제점에 대한 처방으로 주장되는 것이 문화관광부와 문예진흥원의 역할 재구성이다. 이것은 중복기능을 통폐합하고, 중앙정부는 정책기능을 위주로 하고, 집행은 제3섹터에 위임하여야 한다는 일단의 주장과는 또 다른 차원의 논리이다. 즉 인본적, 문화적 가치에 따라 문화예술의 지원이론에 근거하여 문화예술의 지원은 정치적인 가치개입이 최소화될 수 있는 체계로 이루어져야 한다는 것에서 근거한다. 이러한 분야에 관한 재정사업에서 정부는 문화예술을 직접 지원하는 젓이 아니라, 이를 위한 재원의 개발과 확충기능에 주력하여야 한다는 것이다. 즉 문화관광부에서는 총액 또는 단위 프로그램에 대한 재정을 확보하는 것에 그치고, 실제 지원대상의 결정과 집행 및 평가는 문예진흥원에 이관하여야 한다는 것이다. 문화관광부는 대신에 문화교육과 접근성의 강화, 지역개발과 관련된 대규모 투자와 행사, 문화인프라와 문화정보화, 문화예술단체, 지역간 균형적 발전을 위한 지속적인 지원사업 등을 담당하는 것이 바람직하다. 반면에 문예진흥원에서는 이러한 분야와 관련된 사업을 조정하고, 선택과 집중, 예술적 가치에 근거한 지원분야에 초점을 두어야 한다.

이러한 정책주장에 대한 기본적인 근거는 문화예술 지원이론에서 찾을 수 있다. 즉 문화예술지원은 정부의 정치적 가치 개입을 최소화할 수 있는 체계를 갖추어야 하며, 이를 위해서는 정부기관이 아니고 시민 및 전문가들의 정책과정 참여가 가능한 문예진흥원이 적합하다는 것이다. 영국에서 유래되어 전세계적으로 예술지원기관의 운영원칙으로 인정되고 있는 □arm's length principle□은 예술지원기관 전체의 운영에 대해 독립성을 인정한다는 것이 아니라, 부문별 예술지원액의 배정, 예술지원 프로그램의 기획 결정, 구체적인 지원대상의 결정에서 외부로부터의 간섭 및 외부적 기준이 아닌 예술적인 기준과 예술지원기관 자체의 결정에 의하여 이루어진다는 것을 뜻한다. 따라서 일반운영이나 기금의 조성과 운용, 목표 및 성과평가 등에 대해서는 정부부처의 감독이 필요하나, 이러한 감독이 예술지원 자체에 영향을 미쳐서는 안 된다는 것이다.

또한 문화예술 정책에서 가장 중요한 문제 중의 하나가 재원의 확충과 개발이므로, 문화관광부는 이러한 재원확충에 초점을 두어야 한다는 것이다.

그러나 이러한 주장이 문화관광부와 문예진흥원의 역할을 완전하게 구분하자는 것은 아니다. 문화예술 지원도 다른 분야와 마찬가지로 많은 기관들이 관련되어 있고, 이를 담당하는 기구별로 완전하게 정책대상을 구분할 수 없기 때문에 바람직한 정책목표를 달성하기 위해서는 효율적인 정책네트워크 구축을 필요로 하는 것이다. 특히 문화예술 지원정책의 환경이 급속하게 변화하는 상황에서 이에 효과적으로 대응하기위해서는 지속적인 환경 적응적이고 맥락적인 정책구조가 필요로 한다. 이를 위해서는 변화상황에 적응하여 문화정책의 이상가치와 상위목적, 실천행동 간의 체계구조를 명확히 재설정하여야 하고, 문화예술정책의 영역을 재구조화하여야 한다. 또한 중앙정부와 지방자치단체, 정부와 준정부조직(문예진흥원 등), 민간부문 등 문화예술 정책과 관련된 조직 간의 역할 분담 및 조정 체계를 재구성하고, 중첩이 필요할 경우 효율적이고 경쟁력을 강화하고 효율적인 연계를 위하여 정책네트워크를 구성하여야 하는 것이다.

앞서 언급한 대로 때로는 중첩이 더 효율적일 경우도 있는 것이다. 각자의 목적과 재정사업 간의 역할을 명확히 하면서도 이러한 사업이 시너지 효과를 거둘 수 있도록 할 필요가 있는 것이다. 예를 들어 전략적인 재정투자의 효과성 제고를 위해서는 문화관광부에서 지원하는 문화인프라 조성 대상에 문예진흥원에서 프로그램을 지원하도록 연계하는 사업도 개발하는 경우도 검토할 필요가 있다. 그러나 이러한 사업은 문화관광부에서 지원했으므로 의무적으로 지원하여 문예진흥원의 자율성을 침해하는 것이 아니라 문화관광부와 문예진홍원에서 공론화된 과정을 거쳐 협약 등을 통하여 이러한 유형의 사업범위, 기준, 절차 등에 대해서 사전에 정하여야 한다. 이러한 방법은 문화적 가치의 확산과 문화재정의 효율성 제고를 위하여 문화관광부와 교육부 등 다른 부처와의 관계에서도 검토할 필요도 있다.

3. 민간주도의 문화예술진흥위원회로의 정책전환

1) 민간주도의 문화예술정책 전환을 위한 주요 논점

문화예술진흥 정책개혁의 초점이 □예술진흥 기구들의 혁신□에 맞추어지는 것은 □어용예술□을 양산하던 지난 시대의 유산 때문이며 구체적인 개혁 의지와 일정을 제시한 것은 참여정부였다. □분권□과 □자율□이라는 정책기조가 문예 행정의 역할을 □시혜자에서 매니저로□ 또 진흥 기구를 □독임제에서 합의제로□ 전환하게 된 것이다.

이러한 과정 속에서 논의의 시작 단계에서 몇몇 외국 모델이 제시되었으나 두 가지 주된 요인으로 반영되지 못 했다.

첫째, 한국의 문화체계는 아직도 근대적인 질서를 확립하지 못하고 있다. 비교적 □정의로운 문화 체계를 가진 사회□를 모델로 할 만한 물적·정신적 인프라가 미숙하다.

둘째, 한 시대의 미적 준거는 한 국가의 문화정체성 문제를 고려해야 하며, 유럽이나 미국을 기준으로 한 모델을 벗어나 세계문화사적 지형 속에서 한국적 모델을 통해 새로운 아시아 모델 혹은 21세기적 모델의 의미를 가져야 한다.

따라서 민간 주도의 문화예술진흥정책으로의 전환을 위해 ① 문화관광부의 순수예술 진흥사업이 문화예술진흥원으로 이관, ② 문화예술진흥원의 문화예술진흥위원회로 전환할 수 있는 법안 상정이라는 두 가지의 결실로 일단락되었다.

이 과정에서 현 참여정부의 코드 인사론과 문화권력 이동 등의 잡다한 보혁의 논쟁이 전개되어 문화예술계의 분열현상이 심화되었고, 국회에서 동시행령의 통과 여부가 주목되고 있다.

2) 민간주도의 문화예술정책 전환 과정상의 문제점

국민적으로 합의된 민간주도의 문화예술정책전환 논의가 정치적 역관계와 법안 통과가 지체될 경우 문화예술 진흥기구의 지위에 차질을 우려해 속전속결의 행정진행으로 인해 다음과 같은 문제가 발생하였다.

첫째, 문화적 혁신의 성격을 분명히 하지 못했다. 혁신의 종류를 편의상 정책 주도 세력을 당파적으로 교체하는 개혁인 '정치적 혁신'과 문화예술진흥을 전담하는 조직이 방만하거나 소모적일 때 집행 규모를 최소화시키고 지원 규모를 최대화하려는 구조조정인 □경제적 혁신□ 그리고 급변하는 국내외 환경에 적응하려는 행정 모델의 변화를 □문화적 혁신□이다. 이러한 점에서 현재 진행되고 있는 문제점은 향후 문화예술정책에 핵심적인 논쟁의 요소가 될 것이다.

둘째, □문화적 관점□의 본질이 간과된 체 법조문과 규정 등 형식적이고 사무적인 논의만 무성하게 되었다.

셋째, 문화의 □가치 서열□을 생략시켰다. 한국의 문화생태계를 살리기 위해서 시작한 논의가 정작 문화생태계에 대한 관심을 등한히 함으로써 기초 예술의 진흥행정이 전체 문화체계 안에서 차지하는 위상이 밝혀지지 못했다.

마지막으로 각 문화예술진흥 기구들 간의 바람직한 방향과 역할 분담이 이루어지지 못했다. 기초예술을 전담하는 기구와 산업예술을 전담하는 기구의 위상 및 지원형태를 동일한 개념으로 설계할 수는 없다. 가령 지자체 단위와 중앙정부, 위원회 간의 예술지원을 어디에서 총괄할 것인가, 또 진흥 기구들에 따라 지원방식의 차등을 둘 것인가 말 것인가 하는 문제를 고려하지 않는다면 예산 편성에서의 '기초예술 예외 조항'은 확립되기 어렵기 때문이다.

이상의 문제는 문화예술진흥기금 예산의 위기를 돌파할 설득력을 희석시키고 있다.

곧 국가 예산 및 공공 기금을 관리하는 기획예산처 입장에서는 문화예술진흥 혁신을 국가경제의 21세기적 전략차원에서 이해력을 떨어뜨리고 있다. 21세기 지식기반 경제시대의 핵심 자원이 물적 기반보다 정신적 토대에, 학술력보다 창의력에 있다는 것을 간과하고 문화예술진흥을 단지 국민을 위한 문화복지 서비스의 일환으로 사고하고 있는 것이다.

제3장 문화예술진흥 정책 결정을 위한 선결요건

문화예술에는 많은 인력이 관여하고 있으나 그 가운데 핵심적인 역할을 하는 것은 예술가 혹은 문화창조자라고 할 수 있다. 전통적으로 예술가는 천재이고 사회로부터 고립된 사람으로서 예술적 영감에 의해 창작을 하는 사람으로 여겨져 왔다. 따라서 예술가들은 어떤 경제적 이해관계나 공리적인 목적을 위해 예술적 창조를 하기보다는 예술을 위한 예술을 이상으로 작업하는 사람들로 간주되었다. 실제로 과거에는 예술가들이 귀족이나 상층계급의 후원 아래 자유롭게 예술활동을 하였기 때문에 상업적 목적을 위한 예술로부터 어느 정도 자유로웠고 일반 대중과는 거리가 있었다.

그러나 인공물의 기계적 재생산 기술의 발달로 기존의 예술 형태는 대량생산이 가능해졌고, 동시에 이러한 기술에 바탕을 둔 대중문화라는 새로운 문화가 탄생하였다. 대중문화는 일상적 사회생활 과정에서 만들어지는 문화와는 달리 상업적 수단, 즉 문화산업을 통해 생산되며 대체로 여가를 위해 소비된다. 이 과정에서 고급예술도 문화산업의 대상이 되어 대량생산되고 있으며, 또 고급예술이 대중문화의 소재를 제공하기도 한다. 결과적으로 고급예술과 대중문화간의 경계는 모호해지는 경향이 있으며, 예술가의 범위도 확대되어 대중문화의 내용(소위 콘텐츠)을 제공하는 창작자까지 포함하고 있다. 그래서 예술가라는 용어보다는 문화창작자라는 용어가 선호되기도 한다. 여기서는 예술가를 넓은 의미로 사용하여 문화창작자, 혹은 문화창조자와 같은 의미로 사용한다.

예술가들은 다른 직업인들과는 달리 □Aura□가 있는 것으로 간주된다. □Aura□가 있다는 것은 다른 직업 활동과는 달리 특별한 무엇이 있다는 것을 뜻한다. 그것은 보통 천재적 능력이나 영감으로 간주되었고 타고나는 것으로 생각되었다. 그러나 차츰 예술이 고립된 천재에 의해 창조되기보다는 집단적으로 만들어지고, 또 상업적 목적을 위해 생산된다는 인식이 일부 사회과학자에 의해 지지되었다. 즉 사회과학자들은 일반적으로 예술가를 하나의 직업인으로, 예술활동을 하나의 사회적 활동으로 간주한다. 몰론 아직도 인문학자들은 여전히 예술가의 특수성에 초점을 맞춤으로써 사회과학적 접근과는 대조를 이룬다.

이처럼 예술가에 대한 사회과학적 접근과 인문학적 접근은 상당한 긴장관계에 있으며, 이 긴장은 아직도 해소되지 않고 있다. 문화예술과 관련한 정책을 입안하기 위해서는 예술가의 형성과정과 활동을 살펴봄으로서 한국 문화예술가의 예술관과 예술의 사회적 성격과 기능 등에 대한 체계적인 정리가 선결되어야 한다. 따라서 문화예술과 관련하여 사회화이론, 직업사회학, 조직사회학적 접근 방법 등을 사용해 다음과 같은 세 가지 문제를 심도있게 조사 후 명확한 준거 틀을 마련해야 한다.

① 문화예술인의 인구학적, 사회경제적 구성과 변화를 고찰

② 문화예술인이라는 집단이 사회에서 만들어지는 과정, 즉 교육과 훈련과정

③ 문화예술인들의 충원과정과 경력, 예술활동과 직업활동, 보상

1. 문화예술진흥정책방향 설정의 이론적 근거

문화예술산업이 상징의 창조와 그것의 상품화를 담당하는 산업이라고 한다면 예술가는 그 상징을 창조하고 전달하고 조작하는 사람들이다. 그러므로 허쉬의 문화산업체계의 도식에서 예술가는 문화산업이 시작되는 맨 왼쪽에 위치한다. 즉 문화산업은 예술가에서 시작되는 것이다.

그렇다면 문화창조자란 누구인가? 문화는 여러 부류의 사람들이 창조하지만 그 가운데 대표적인 사람이 예술가다. 전통적인 의미에서 예술가는 □예술을 위한 예술□을 하는 사람으로 사회 밖에 존재하고, 예술을 어떤 다른 목적, 예를 들면 경제적 혹은 공리적 목적을 위해 생산하는 사람이 아니다. 이런 의미에서 예술가들은 사회의 존속에 필요한 역할을 수행하는 다른 직업과 구분되었다. 그러나 사회가 근대화함에 따라 예술의 영역이 확대되고, 예술가의 역할도 확대 변화함에 따라 그러한 르네상스적인 예술가의 정의는 도전을 받고 있다. 특히 대중문화와 문화산업이 발달하면서 전통적인 의미의 예술가 외에도 여러 가지 종류의 상징의 창조에 참여하는 사람들의 범위가 확대되었으며, 결과적으로 고급문화와 대중문화의 구분이 모호해졌고, 예술가의 범위도 다양한 종류의 대중문화 창조자를 포함하는 방향으로 확대되었다. 이러한 경향을 반영하고 용어상의 혼란을 피하기 위해서 □예술가 또는 순수예술□라는 용어 대신 □문화예술가 또는 문화예술□라는 용어의 구별이 필요하겠다. 후자는 전통적인 의미의 예술가, 즉 고전음악가, 미술가, 작가, 등뿐만 아니라 대중음악가, 상업미술가, 코피라이터, 등 문화산업에서 상징의 창조 내지는 조작을 담당하는 사람을 총칭한다. 문화예술가라는 용어는 우리나라에서만 사용되는 독특한 용어인데, 순수예술과 상업예술, 혹은 고급예술과 대중문화 양자에 종사하는 사람들 모두를 나타내는 용어로 적절한 것으로 보인다. 우리나라의 문화예술인단체총연합회(예총)에 가입한 단체를 보면 문화예술인의 성격을 잘 알 수 있는데, 거기에는 문학, 미술, 음악, 사진, 건축 등 고전적 예술분야 외에도 영화, 연예 등도 포함되어 있으며, 또 각 단체에는 순수예술가뿐만 아니라 대중예술가도 포함되어 있다.

그렇다면 문화예술인은 어떤 사람인가? 즉 문화예술인이라는 범주는 다른 사회적 범주와 어떻게 구분되는가? 문화예술인의 성격에 관한 견해는 크게 두 가지로 나뉘어 진다. 하나는 예술가를 예술의 중심에 두는 견해로서 예술작품보다는 예술가에 중심성을 두는 견해이고, 다른 하나는 소위 □저자의 죽음□이라는 표어로 대표되는 견해로서 예술창조에 있어서 예술가 개인보다는 창조과정에 직접 간접적으로 참여하는 많은 사람들, 그리고 예술작품을 감상하는 수용자의 능동적 역할을 강조하는 입장이다. 이 두 견해는 각각 개인주의적 접근과 사회적 접근이라 부를 수 있는데. 전자는 주로 미학이나 심리학적 연구에서 사용되는 접근이고, 후자는 사회학자들이 주로 채택하는 입장이다.

미학에서는 주로 예외적인 재능을 가지고 인류의 문화에 획기적인 기여를 한 예술가만을 대상으로 한다. 따라서 미학에서 보는 예술가는 하늘이 그 재능을 부여한 따라서 사회적으로나 심리학적으로는 그 설명이 불가능한 천재로서 예술가를 보며, 그들에 의한 예술적 창조는 신비로운 것으로 간주한다. 그러므로 미학자들은 평범한 예술가나 예술가를 지망하는 예비 예술가들은 관심 밖이다. 만약에 어떤 개인이 천부의 재능이 있다면, 그는 다른 사회적 혹은 환경적 조건이나 맥락에 관계없이 결국 그러한 재능이 나타날 것으로 보는 것이다.

심리학자들은 예술가가 되는 과정을 그의 내적인 속성의  반영으로 보는 경향이 있으며, 그런 과정을 설명하고자 한다. 심리학적 설명은 심리학의 지향에 따라 몇 가지로 나눌 수 있다. 첫째는 Freud의 정신분석학적 접근으로 Freud는 예술가를 일종의 신경증 환자로 본다. 그는 창조성의 기원을 리비도(libido)적 욕망의 억압과정에서 나타나는 갈등에서 일어나는 것으로 보고, 그러한 갈등을 창조적으로 승화하여 심리적 균형을 달성하는 사람이 예술가라는 것이다. 그러나 이런 정신분석학적 설명은 인간의 내부 심리과정은 보편적임에도 불구하고 왜 특정의 사람만이 예술가가 되는가, 왜 예술가로 시작한 많은 사람들이 대부분 중단하는가 등을 설명하지 못한다.

한편 사회심리학적 접근은 예술가를 학습이나 문제해결, 혹은 문제추구에 있어서 상당한 능력을 가진 창조적 개인 혹은 지식인으로 본다. 이들은 예술적 창조를 인지적 발달 혹은 감정적 능력과 관련시켜 설명하려 하고, 사회화 혹은 학습과정이론을 통하여 개인이 그러한 능력을 발휘하여 특정한 예술가가 되는 과정에 초점을 맞춘다. 이 점에서 사회심리학적 접근은 개인의 심리적 과정을 사회적 맥락 혹은 제도적 구조와 연계하는 설명을 제공한다고 할 수 있다. 예컨대 인지심리학은 예술적 창조성과 감성을 인지발달과정으로 본다. 이 접근은 특히 창조성과 지능의 상호관계에 관심을 가지고 예술적 창조성을 인간이 상징을 사용하고 추상화할 수 있는 능력에 기반을 두고 있는 것으로 본다. 예술적 재능은 이러한 능력이 발달하는 내면적인 과정과 관련 있는데, 이러한 능력의 발전과 쇠퇴 그리고 그러한 능력이 왜 특정 방향으로 (예컨대 음악적 재능이나 문학적 재능으로) 발전하는가 하는 것은 관련된  환경요인에 기인하는 것으로 봄으로써 외부적 요인에 큰 역할을 부여한다. 일부 인지심리학자들은 예술적 창조성을 문제해결 혹은 문제발견능력으로 보고 있다. 그러나 이들의 연구는 한 개인이 예술가로서 성공하는 것은 그러한 능력만으로 되는 것이 아니고, 다른 인성 요인이나 사회경제적 배경이 작용한다는 것을 밝힘으로써, 개인의 능력이나 자질은 그 개인의 외부에 존재하는 세력의 맥락에서만 이해될 수 있음을 강조한다(Getzels & Csikszentmihalyi 1976).

심리학적 접근과는 달리 사회학적 접근은 예술의 절대성이나 자율성을 인정하기보다는 예술이 사회적으로 구성된 것으로 보는 경향이 있다. 따라서 예술가도 사회 내에서 일정한 역할을 수행하는 다른 직업인이나 전문가로 간주한다. 물론 대부분의 사회학자들이 어떤 특수한 예술적 재능의 내용이나 질 같은 미학적 질문에 대해서 답하고자 하지는 않는다. 다만 그러한 예술적 재능의 출현, 인식, 지지를 허용하거나 저해하는데 있어서 사회적 요인이 중요하게 작용한다고 주장하는 것이다. 다시 말하면, 어떤 개인이 가지고 있는 예술적 재능을 주어지 것으로 보고 그 재능이 어떤 사회적 조건하에서 어떻게 나타나는가에 관심이 있는 것이다. 어떤 측면에서 예술에 대한 사회과학적 접근은 예술과 예술가를 탈신비화하는 성격을 가지고 있다. 즉 사회에 대한 예술의 자율성, 예술의 聖스러운 성격, 예술가의 독특성, 예술가와 그의 창조물간의 불가분성, 등 르네상스 시대 이래로 일반적으로 받아들여진 예술에 대한 관념을 해체하고 세속화하며 그것을 사회 내의 다른 역할이나 활동과 같은 수준에서 다루는 것이다. 아래에서는 예술가에 대한 몇 가지 사회학적 접근을 좀 더 자세히 살펴본다.

1) 예술제도이론

예술 및 예술가에 대한 비교적 초기의 사회학적 접근은 구조기능론이다. 구조기능론에서는 사회를 역할과 지위체계로 보고, 그 구성원들이 그들의 지위에 상응하는 역할 혹은 행위를 수행하는 것으로 본다. 이 관점에서 파슨즈(Parsons, 1951)는 예술적 행위를 사회적 행위 가운데 표출적 행위에 속하는 것으로 보는데 표출적 행위는 표출적 상징을 통해서 이루어진다고 한다. 예술가는 과학자나 철학자처럼 역할이 고도로 분화되고 전문화된 전문가로서 이는 다시 창조적 예술가와 공연자로 분화된다. 창조적 예술가는 □역할 그 자체가 문화의 표출적 상징체계에 통합된 부분인 경우□이며, 공연자는 □분화된 역할 담당자가 그 자신 상징이 되지는 않고, 표출적 상징의 창조와 조작(응용)의 전문가가 된□ 경우이다(Parsons, 1951: 408).

한편 파슨즈는 예술가의 예술행위에 수단적 측면과 평가적, 표출적 측면이 있음을 지적하고 있는데, 이것은 예술행위의 처분 및 보상 문제와 관련된다. 예술행위의 수단적 측면이란 예술가가 □그의 다른 욕구를 충족시키기 위한 수단을 획득할 수 있게 하는 조건으로서의 처분의 문제□이며, 평가적, 표출적 측면은 예술가와 공중의 관계 문제라고 한다(Parsons, 1951: 409). 예술가는 공중의 욕구를 충족시키는 대신 공중은 예술가에게 감사와 찬사를 받는 것이다. 이 의미에서 예술가의 활동은 단순히 사적인 문제라고 할 수 없고, 문화의 일부로 간주되어야 하고, 예술가와 공중의 의사소통의 중요성을 고려할 때, 이것이 예술가의 역할이 제도화되는 기반이라고 한다.

올브레히트는 구조기능론적 입장에서 예술에 대한 제도적 접근을 더욱 발전시킨 사람이라고 할 수 있는데, 그는 예술을 하나의 사회제도로 다룰 것을 제안한다. 사회제도는 사회를 유지하는 기능과 문화적 가치를 전달하는 기능이 있는데, 제도로서 예술은 사회의 유지에 대해서는 이차적 중요성밖에는 없고, 가치의 전달자로서 중요하게 여겨진다고 한다. 또한 제도로서 예술은 다른 사회제도, 즉 가족, 정치, 경제, 교육제도 등과는 달리 잘 통합되어 있지 않을뿐더러 사회적 통합과 기본적 요건에 이차적 중요성밖에 없기 때문에 준자율적 존재라는 것이다(Albrecht, 1968:4). 올브레히트는 제도로서 예술의 구조에는 다음과 같은 요소가 포함된다고 한다.

① 기술체계: 세습되었거나 발명된 재료, 도구, 기술.

② 예술의 전통적 형식: 장기간을 두고 변해온 특정 내용과 의미의 존재.

③ 예술가와 그의 사회화 및 훈련, 역할, 경력, 가입단체 및 창조양식.

④ 분배 및 보상체계: 대리인 및 후원자, 박물관, 분배자, 출판사, 매매인 등.

⑤ 예술비평가 및 평론가.

⑥ 공중 및 청중: 극장, 공연장, 또는 박물관의 고객, TV시청자, 독자 등의 익명의 공중.

⑦ 공식적인 판단원칙: 예술가, 비평가, 청중을 위한 미학적, 미학외적인 판단 기초.

⑧ 사회 내에서 예술을 지속시키는 문화적 가치: 예술의 문화적 기능, 정서순화 능력, 편견타파 및 사회적 결속의 생산능력에 대한 가정(Albrecht, 1968: 7-8).

올브레히트의 제도이론은 예술가의 형성 및 활동을 제도적 맥락에 굳건히 위치시키고 있다. 즉 예술가들은 사회화와 훈련을 통해서 형성되며, 그들은 경력을 추구하고 단체를 통해서 사회적 활동을 할뿐더러 공중과 밀접한 관련을 맺고 있다. 예술가들의 예술활동은 기술체계, 전통적 형식, 분배 및 보상체계, 비평, 문화적 가치 등 사회적 세력과 밀접한 관련 하에서 이루어진다. 이렇게 볼 때, 예술가들도 사회의 다른 전문가 집단과 별 차이가 없는 것이며 따라서, 일과 직업사회학, 사회심리학 등의 사회학적 접근이 가능한 것이다.

2) 예술세계이론

미국의 사회학자 베커(Howard S. Becker)는 상징적 상호작용론적 입장에서 예술을 접근하고 있는데, 그는 예술활동을 조정하는 하나의 제도적 장치로서 예술세계라는 개념을 제시하고 있다. 예술세계는 예술작품을 창조하고 분배하며 평가하는 모든 인습 및 행위의 체계로서, 이 개념은 예술작업은 다수의 협동을 통하여 이루어지는 집합행동이라는 기본적 가정을 전제로 하고 있다.

베커에 의하면 예술세계는 사람들이 예술이라고 부르는 작품을 생산하는데 필요한 활동을 하는 모든 사람들로 구성되며, 그들의 활동은 인습에 따른다. 예술세계의 구성원은 예술작품 생산에 중심적 역할을 하는 예술가와 그를 보조하는 보조요원으로 되어 있다. 이들은 특별한 재능이나 기술을 가졌다고 사회적으로 인정된 사람들로서 특별한 메카니즘을 통해서 선택된다. 예술가는 □예술세계의 참여자의 일부로서 보통 특별한 재능을 가졌다고 생각되고, 따라서 예술작품에 필수적인 공헌을 하며 그럼으로써 그것을 예술로 만드는 사람을 의미한다□(Becker, 1982: 35). 특별한 메카니즘이 예술가와 비예술가를 구분한다. 물론 사회마다 이런 일을 하는 방법이 다르다. 예술작품을 만드는데 참여하는 사람들과 사회의 구성원들은 일반적으로 예술의 형태를 생산하는데 필요한 활동의 일부를 예술가의 특별한 재능이나 감수성을 요구하는 예술적인 것으로 간주한다. 그들은 그런 활동을 예술의 핵심활동으로 간주한다. 나머지 활동은 공예나 비지니스, 다른 예술적으로 덜 특징적인, 덜 존경스런 일로 본다. 그들은 이 다른 일을 수행하는 사람들을 지원인원으로 정의하고, 예술가의 칭호는 핵심활동을 수행하는 사람들에게만 부여한다. 여기서 핵심활동과 예술과는 완전한 상관관계가 있는 것으로 간주된다. 예술가는 그들의 예술가로서의 지위를 그들의 특별한 재능과 자질을 표현하는 예술작품의 생산에 의존하기 때문에 예술작품의 진정성(authenticity)에 관심을 기울인다. 예술가와 그에 협조하는 사람들은 작품이 어떻게 만들어져야 하는지에 대한 생각을 공유한다. 그러나 전문화된 전문가 집단이 예술작품 생산에 참여할 때, 그들은 전문화된 미학적, 재정적, 경력적 이해관계 -예술가와는 다른- 를 발달시킨다. 따라서 보조요원과 예술가 간에 미학적 갈등이 일어날 수도 있다.

예술가들은 그들이 예술세계에 참여하는 성격에 따라 통합적 전문가, 이단자, 민속예술가 및 소박한 예술가로 구분된다. 통합적 전문가는 예술세계에 잘 통합된 예술가로서 예술활동을 하는데 필요한 기술적 능력, 사회적 기술, 개념적 기구를 잘 갖춘 사람이다. 이들은 공유된 전통 내에서 활동하는 사람으로 예술세계의 핵심에 자리하고 있다. 이단자는 인습적 예술세계의 일부였으나 그들이 제안한 혁신이 예술세계의 범위 내에 수용될 수 없기 때문에 예술세계의 지지 없이 독립적으로 혁신을 추구하는 예술가를 말한다. 통합된 전문가가 거의 완전히 예술세계의 인습을 수용하나 이단자는 예술세계와 느슨한 관계를 맺고 있으며 예술세계의 활동에 직접적으로 참여하지는 않는다. 민속예술은 일반 사람들이 공동체의 구성원으로서 하는 일이기 때문에 하는 그런 예술을 말한다. 민속예술가는 잘 조직된 공동체의 일부로 작품을 생산한다는 점에서는 통합된 전문가와 비슷하지만, 예술세계에 속하지 않고, 가구가 단위인 지방 공동체에 속해있다는 점에서 다르다. 그들은 가족 구성원이나 이웃을 위해 작품을 만든다. 따라서 그들의 작업은 예술세계보다는 그 공동체의 제약과 기회를 반영한다. 소박한 예술가는 원시적, 혹은 토착적 예술가라고 부르기도 한다. 이들은 예술세계와는 아무런 연계가 없고, 훈련도 받은 적이 없으며, 따라서 예술세계의 인습이나 역사도 모른다. 그들이 하는 작업을 인습적인 방법으로 설명하기 어렵기 때문에 그들은 보통 고립되어서 작업한다.

결국 이 네 종류의 예술가들은 그들의 표면적 모습이나 음성에 의해 구분되는 것이 아니고 그들이 예술세계와 맺는 관계에 의해 차이가 나는 것이다. 예를 들어 소박한 예술가의 작품은 항상 어린애처럼 보이는 것은 아니고, 같은 매체에 의한 작품이라도 예술세계와 다른 관계에서 이루어진 작품과는 달리 보인다는 것이다. 이단자의 작품은 협력적 연계가 부과하는 제약으로부터 자유로우나 다른 사람의 협력이 결여됨으로써 저해를 받을 수도 있다. 민속예술은 공동체에 의해 지지를 받으나 그런 공동체가 제공하는 시간과 재료에 의해 제약을 받을 것이다. 예술세계는 참여자가 타인의 물질적 지지와 반응을 얻을 수 있는 작품을 생산하도록 돕고, 또한 예술가들이 전통과 작품을 연결시키는데 도움을 줌으로써 작품에 의미를 부여한다.

3) 문화자본이론

Bourdieu는 프랑스의 사회학자로서 독특한 문화사회학 이론을 전개하고 있다. 부르디외는 예술창조자를 생산과 소비를 포함한 영역 내에서 행위하는 것으로 보아야 한다고 주장한다. 그에 의하면 □문화적 산물의 사회학은 예술가와 다른 예술가간의 관계의 총체성, 그리고 작품의 생산에 종사하는 행위자 전체, 아니면 적어도 그 작품의 사회적 가치의 생산에 종사하는 행위자(비평가, 미술관 관리자, 후원자 등)의 총체성을 그 대상으로 삼아야 한다.□(Bourdieu 1993: 140). 그는 예술적 생산의 세계, 즉 그 자신의 전통, 자신의 기능과 충원의 법칙, 자신의 역사를 가진 사회적 세계가 예술사회학이 다루어야 할 본질적인 주제라고 주장함으로써 베커의 예술세계와 유사한 관점을 보이고 있다. 한편 사람들이 □창조□라 부르는 것은 사회적으로 구성된 아비투스(habitus)와 문화적 생산의 분업 상에 이미 수립된 혹은 가능한 특정 지위간의 결합□이라고 말한다(Bourdieu 1993: 141). 즉 예술적 생산은 사회적 존재로서 예술가의 사회적 조건(예컨대 가족)을 뜻하는 아비투스와, 생산자로서 다소 자율적인 생산의 영역에서 그의 위치에 부과된 사회적 요구와 제약에 의해 결정된다는 것이다. 그러므로 부르디외는 베커와 마찬가지로 예술과 예술가에 대해 전통적으로 가지고 있던 신비를 벗기고 그것을 사회적 존재의 사회적 활동으로 파악함으로써 예술에 대한 사회학적 접근에 타당성을 부여하고 있다.

4) 문화생산이론

이상에서 본 구조기능주의 이론이나 예술세계이론은 예술가나 예술작업을 사회제도나 조직같은 사회적 맥락에 분명히 위치시킴으로써 예술에 대한 사회학적 분석을 가능하게 하고 있다. 즉 예술은 집합적 사회적 산물이며, 예술활동은 사회적 활동이고, 예술가들은 특별한 사회적 인습 혹은 규범의 지배를 받는 전문가로 보는 것이다. 그러나 예술가들을 다른 산업의 구성원처럼 상품의 생산활동에 종사하는 노동자로, 문화산업에서 특별한 위치를 차지하는, 특별한 훈련과 재능이 필요한 노동자로 보는 관점은 문화생산접근에서 비로소 나타난다.

문화생산접근은 기본적으로 □표출적 상징이 의도적으로 생산되는 특별한 환경□에 초점을 둔다(Peterson, 1979: 139). 즉 이 조망은 표출적 상징, 혹은 문화의 물질적 차원을 연구대상으로 한다는 것이다. 특히 이 조망은 필름, 테입, 음반, 책, 문서 등의 형태로 존재하는 인공물이나 영화, TV, 연극, 음악, 조형예술같이 청중이나 관중을 위해 공연되거나 전시되는 문화적 산물에 관심이 있다. 이 접근의 주요 연구관심은 물질적 문화가 어떻게 생산되고 소비되는가 하는 것이다. 즉 문화의 내용이 그것이 창조되고, 분배되고, 평가되고, 가르치고, 보존되는 환경에 의해 어떻게 영향을 받는가에 초점을 둔다(Peterson, 1976). 이 이론의 주용 연구초점은 시장구조, 보상구조, 문지기와 결정작성과정, 창조적 노동자의 경력, 창조성을 돕는 구조적 조건 등으로 예술가는 시장조건에 영향을 받는 노동자로 간주한다. 따라서 예술가가 예술의 길을 선택하는 경제적 구조적 조건, 예술가의 직업적 경력, 예술활동에 영향을 주는 구조적 조건 등이 주로 분석의 대상이 된다.

한편 허쉬(Paul Hirsch)는 문화생산조망의 입장에서 문화산업을 보다 넓은 사회적 맥락에 위치시켜 보다 체계적으로 분석하기 위한 틀을 제시하고 있다. 허쉬는 그의 분석틀을 문화생산체계라고 부르는데, 이 체계에는 기술적 하위체계, 경영하위체계 및 제도적 하위체계의의 세 하위체계가 서로 연결을 맺고 있으며, 최종적으로는 소비자가 있다. 각 하위체계 사이에는 필터가 있고, 제도적 하위체계와 소비자로부터 경영하위체계로 피드백이 있으며, 이 체계에 영향을 주는 환경으로는 문화시장과 문화정책이 있다. 이 분석틀에서 예술가는 투입의 영역에 있는 기술적 하위체계에 속한다. 즉 예술가들은 체계에 투입을 제공하는 역할을 하는데, 예술가는 항상 공급이 수요보다 많기 때문에 필터를 통해 걸러지며, 예술가의 일부만이 경영하위체계에 투입되어 그들의 작품이 문화상품으로 생산된다(Hirsch, 1972).

허쉬의 분석틀은 문화산업을 예술가의 창조적 작업에서 시작하여 여러 여과과정을 거치고 생산과 분배과정을 거쳐 최종적으로 소비자에 의해 소비되는 전과정을 하나의 체계로 본다. 이러한 종합적인 분석틀은 문화산업 분석을 위해 매우 유용한 도구를 제공할 뿐만 아니라 문화산업에서 예술가의 위치와 역할을 분명히 하고 있다는 장점이 있다. 그러나 예술가가 하나의 전문가로 성장하여 문화산업에서 역할을 수행하기 전까지의 형성과정에 대해서는 논외로 하고 있다. 예술가는 다른 직업인의 교육과 훈련과는 다른 사회화와 훈련과정을 거치는 것으로 알려지고 있다. 그러므로 예술가들이 전문가로 성장하는 과정에 대해서도 특별한 연구가 필요한데, 예술의 장르마다 다른 매우 다양한 훈련과정이 있기 때문에 단편적인 연구를 제외하고는 아직은 체계적인 연구는 드물다.

우리는 문화예술인이 어떻게 형성되고 어떻게 활동하는가를 연구하는데 있어서 이 문화생산조망을 채택할 것이다. 문화생산조망은 예술이나 예술가를 사회과학적으로 접근할 수 있는 통로를 마련했을 뿐더러, 기존의 사회학이론이나 방법을 이용할 수 있기 때문에 예술가의 사회학적 연구에 가장 적절한 조망으로 보인다.

2. 문화예술정책 연구와 분석틀

문화예술정책을 연구하기 위해서는 기본적으로 문화예술은 어떻게 만들어 지는가를 명확히 해야 한다. 다시 말하면 졸버그(Zolberg)가 제시한 바와 같이 문화예술에 대한 다음과 같은 세 가지 근본적 질문에 대해 답하려는 시도다. 즉 □사람들은 어떻게 예술가가 되는가? 그들은 어떻게 무엇을 창조하는가? 그들은 어떻게 생존하는가?□ (Zolberg, 1990: 111)

이상의 질문은 다시 몇 가지 주제로 나누어 접근할 수 있다. 첫 번째 질문은 ① 예술적 재능의 발견과 선택 : 사람들이 가지고 있는 예술적 재능을 어떻게 발견하는가, 그가 가지고 있는 여러 가지 재능 가운데 특히 어떤 특정한 예술적 재능을 선택하는 이유는 무엇인가. ② 사회화와 교육 : 잠재적 예술적 재능을 어떻게 인식하고, 그것을 발전시키는가, 선택된 예술적 분야에 대해 어떻게 교육/훈련을 받는가. ③ 충원, 직업, 경력 : 예술가로서 공식적인 활동을 위해 어떤 과정을 거쳐서 충원되는가, 직업선택과정은 어떤가. 예술가들은 어떤 경력의 궤적을 밟는가. 두 번째 질문은 활동의 측면으로 예술가로서의 활동은 어떻게 이루어지는가, 직업활동과 예술활동의 관계는 무엇인가, 예술활동의 자율성과 제약요인은 무엇인가. 세 번째 질문은 주로 예술가의 보상문제로서 예술가들이 받는 경제적, 사회적, 정치적 보상은 무엇인가.

이러한 질문에 대해서는 앞에서 살펴본 것처럼 미학적, 심리학적 혹은 사회학적 접근 등 여러 가지 접근방법이 있을 수 있다. 그러나 여기서 우리는 미학적 혹은 심리학적 접근보다는 사회학적 접근방법, 특히 문화생산조망에 근거한 접근방법을 채택할 것이다. 문화생산조망은 문화창조자 혹은 문화예술인을 그가 위치한 조직, 직업규범과 가치, 법, 문화적 제약과 촉진요인 등으로 구성되어 있는 상호관련된 체계의 일부로 보고, 그의 활동이 다른 요소로부터 영향을 받는다고 가정한다. 그러므로 앞의 질문들은 다음과 같은 문화생산론적 질문으로 전환할 수 있다. 문화창조자들은 어떤 사회적 맥락과 조건에서 문화창조자가 되는가? 기술이나 인구의 변동 같은 자원의 변동이 어떻게 문화의 창조와 문화시장에 영향을 주는가? 제도적, 조직적 맥락이 어떻게 문화예술인의 창조성 및 그들의 권력과 재량권의 원천을 제약하거나 촉진하도록 작용하는가? 문화예술과 관련된 직업집단과 전문직 집단이 어떻게 그들의 작업에 대한 자율성과 통제의 증진을 위해 협상하며, 어떤 전략이 어떤 조건하에서 성공하는가? 예술적 내용이 어떻게 사회 내의 권력과 지위관계에 의해 영향을 받으며 어떻게 그것을 반영하는가? 이런 질문에 대해서 보통 사회학자들은 사회계층 변수들(개인이나 집단의 귀속적, 획득적 속성, 사회적 연계, 문화자본 등), 공식적 비공식적 사회조직, 사회과정의 변동 (거시경제의 재구조화, 기술적, 인구학적, 문화적 변동 등) 등의 상호작용에서 그 답을 구한다. (Zollars & Cantor, 1993)

따라서 문화예술진흥 정책의 방향결정에 있어서 문화예술인의 형성과정과 활동을 다섯 가지의 세부 주제로 나누고 그 주제에 대한 연구가 선결되어야 한다.

1) 예술적 재능의 발견과 선택

예술적 재능은 보통 어린 시절에 발견되며, 또 일부 예수분야, 예컨대 음악 같은 경우는 어릴 때부터 시작하지 않으면 안되기 때문에 일찍 재능을 발견해야 한다. 그러나 음악도 성악의 경우는 비교적 늦게 재능이 발견될 수도 있고, 미술이나 문학의 경우도 생활주기의 중반 이후에 재능이 나타나는 사례가 많다. 그런데 이러한 예술적 재능을 어떻게 발견하고 또 어떤 예술분야를 선택할 것인가는 기본적으로 사회화의 영향이 크며, 여기에는 개인의 퍼스낼리티, 가족적 배경, 그리고 전체 사회가 복잡한 영향을 행사한다. 기존의 연구들은 예술의 길을 선택하는데 작용하는 요인으로 초기 가족에서의 사회화(Nash), 성에 따른 역할(Sutherland), 계급적 배경(Levy) 등을 들고 있는데. 이런 요인들은 특정 예술분야에 따라 다른 영향을 미친다. 사회적 분위기도 예술적 선택에 큰 영향을 미치는 것으로 나타나고 있는데, 예를 들어 어떤 어린 예술가가 세계적인 콩쿠르에서 입상했다든가 하면, 그 분야의 교육이 인기를 끌어 학생이 증가하는 경우다.

2) 교육과 훈련

예술교육은 전통적으로 스승이 제자에게 일대일로 직접 가르치는 도제제도(aprenticeship)가 주류를 이루고 있다. 그러므로 예술교육은 오늘날의 학교교육처럼 책과 강의 위주의 교실 교육보다는 실기 위주의 훈련이 중요한 교육방법이다. 하지만 최근에는 직업의 전문화와 그에 따른 자격증의 필요 때문에 예술교육도 상당히 바뀌고 있다. 특히 많은 예술전공 학생들이 원하든 원하지 않든 교사라는 직업을 갖게 되기 때문에 예술교육도 학위를 수여하기 시작했다. 이것은 국가가 모든 교사에 대해 자격증을 요구하는 정책을 시행하였기 때문이다. 이러한 변화가 예술교육에 어떤 영향을 주었는지, 예술교육의 방법이 어떻게 바뀌었는지 살펴 볼 필요가 있다.

3) 충원, 직업, 경력

문화예술가가 직업에 충원되는 방법은 물론 다른 직업과 마찬가지로 교육수준이나 성별, 연령 같은 사회경제적 요인이 작용하지만, 다른 직업에 비해 특히 비공식적 연결망의 영향을 크게 받는다. 사회적 차원에서는 문화산업의 확장 같은 경제구조 및 국가의 문화정책의 변화가 문화예술직업의 크기와 구성에 영향을 준다. 문화예술도 직업의 측면에서 볼 때, 다른 직업과 마찬가지로 전문화를 추구하지만 상당한 어려움에 봉착한다는 연구가 있다. 물론 건축같이 전문직으로 수립된 경우도 있지만 미술이나 문학 같은 경우는 지식이나 훈련의 독점을 주장하기 어렵기 때문에 전문화가 쉽지 않다. 예술직업은 또 다른 직업보다 경기순환에 취약하여 침체기에는 실업율이 다른 직업집단에 비해 높으며, 직업의 안정성과 소득도 다른 집단에 비해 떨어지는 것으로 나타나고 있다. 예술가의 사회적 지위는 국가별로 차이가 있는데, 각국의 역사적, 문화적 차이뿐만 아니라 국가의 문화정책도 중요하 요임이라는 연구가 있다 (Crane, 1993).

4) 활동

문화예술가의 활동은 여러 가지 개인적, 사회적 조건의 영향을 받는다. 우선 개인이 가지고 있는 직업이 그의 예술활동과 직접 관련되는데, 예를 들면, 창조작업을 요하는 직업인가, 예술교육을 하는 직업인가, 또는 예술행정이나 관리 직업인가에 따라서 활동이 달라질 것이다. 그런가 하면, 전문예술가이면서도 예술활동과는 다른 직업을 가지고 있는 경우도 있다. 직업 외에도 경제적 지위, 성, 연령 같은 개인적 속성도 개인의 예술활동에 영향을 주는 것으로 나타나고 있다. 이러한 개인적 속성 외에 개인의 사회적 연결망이 예술활동에 영향을 준다는 연구도 있다. 즉 예술활동이 고립된 개인의 고독한 작업이라기보다는 많은 사람들의 협동적 작업이라는 관점에서 볼 때, 예술가의 공식적 혹은 비공식적 연결망은 그의 활동에 중요한 영향을 미친다. 기존의 연구들은 특히 예술가들의 비공식적 연결망에 초점을 맞추고 있는데, 그런 연결망이 예술가의 활동을 정당화하는데 도움을 주고, 사회적 지지를 제공하며, 미학적 이데올로기를 창출하거나 공고히 하고, 직업에 대한 정보를 공유함으로써 경제적 교환을 촉진하기도 한다는 결과를 제시하고 있다(Crane 1989; Stebbins, 1989; Meyer, 1967).

5) 보상

예술가의 보상은 다른 직업집단보다는 상징적 사회적 보상을 강조하는 경향이 있다. 그러한 보상은 공식적으로는 각종 경연대회에서 수상하는 것으로 이루어지며, 그렇기 때문에 예술부문에는 많은 경연대회가 있다. 이외에도 동료예술가나 비평가의 평가, 수용자의 선호 등도 사회적 보상의 일부다, 그러나 문화예술가도 생존해야 하는 생활인이기 때문에 경제적 보상이 중요하다. 특히 최근에는 경제적 보상의 크기가 상징적 혹은 사회적 평가를 나타내는 척도로 되는 경향이 있다. 예술가들의 경제적 보상은 역사적으로 바뀌어 왔는데, 일부 보상제도는 현재에도 중첩되어 나타나고 있다. 예를 들어 후원제도가 그 좋은 예로서, 시장에서의 경제적 교환 외에 국가나 기업 혹은 개인의 후원이 아직도 일부 예술활동에 중요한 경제적 보상의 원천이 되고 있다. 순수예술의 경우는 아직도 이러한 후원제도에 크게 의존하고 있으며, 이점에서 대중문화와 큰 차이를 보인다.

이 연구에서는 이상의 문화예술인에 대한 질문과 쟁점을 모두 다룰 수 있으리라고는 생각하지 않는다. 다만 가용한 자료를 적절히 활용하여 영국 문화예술인 집단이 형성되고 활동하는 전반적 그림을 그리는데 주력하고자 한다.

3. 문화예술정책 속에서의 문화산업체계

문화산업은 비교적 최근에야 학계의 관심을 받았기 때문에 그에 대한 연구도 많지 않다. 그러나 허쉬(Hirsch, 1972)는 비교적 일찍 문화산업을 연구하기 위한 종합적인 분석틀을 제시하고 있다. 허쉬는 그의 분석틀을 문화산업체계라고 부르는데 이것은 기술적 하위체계 (창조적 예술가), 경영 하위체계 (조직), 제도적 하위체계 (미디어), 그리고 소비자로 구성되어 있고, 이들 간에는 일방적 관계뿐만 아니라 피드백도 있는 것으로 묘사하고 있다. 그리고 이 체계에 영향을 주는 환경으로 문화 시장과 문화 정책이 있다. 허쉬는 음반, 대중소설, 영화 등의 대중문화 상품을 생산하는 조직에 관심을 두었다. 이런 문화적 대상은 ① 수요의 불확실성, ② 비교적 값싼 기술, ③ 문화창조자의 과잉 공급 등과 같은 특징을 공유한다. 허쉬가 제시한 □문화산업체계□의 요소와 특징은 다음과 같다.

<그림 1> 허쉬의 문화예술 체계

기술적 하위체계	□	필터#1		□	경영 하위체계		□	필터#2		□	제도적 하위체계	□	필터#3	□	소비자
(창조적 예술인)		(에이전트, 편집인, 감독 등)			(조직)			(Media gatekeeper 평론가 등)			(미디어)
					□						□
			투입경제			산출경제			□				□		피드백

a. 창조자(예술가, 천재, 재능 있는 사람)들이 기술 하위체계로 전환된다. 창조적 기술과 영감을 체계에 제공한다.

b. 투입(input)은 필터 #1을 통과해야 한다. 예술가는 수요보다 많기 때문에 예술가들은 대리인(agents)을 고용하여 생산조직의 주목을 끌고자 한다. 생산조직도 재능 있는 예술가를 고용하기 위한 대리인을 고용한다.

c. 경영하위체계는 산물을 실제로 생산하는 조직(출판사, 영화제작소, 음반회사 등)으로 되어 있다. 경영하위체계는 혁신을 관리하기 위해 여러 전략을 사용한다.

d. 산출경계에서 생산조직은 대중매체 - 판촉활동의 중요한 대상 - 에 접근하기 위해 경계에서 활동하는 대리인을 고용한다.

e. 미디어 문지기 (제도적 하위체계)는 디스크자키, 토크쇼 호스트, 서평자, 영화평론가, 문화부 기자 등을 포함한다. 대규모 기업은 미디어와의 관계개선을 위해 소비자 역할(광고) 한다.

f. 궁극적 소비자는 새 상품을 주로 미디어를 통해서 듣는다. 생산자는 미디어가 필요 없도록 노력한다.

g. 두 종류의 피드백(feedback)이 있는데 하나는 미디어로부터 오는 것이고 다른 것은 소비자로부터 오는 것이다.

h. 환경은 국가의 정책과 시장 메카니즘으로 이루어진다.

이 발제는 허쉬의 모델을 기본적 분석틀로 삼아서 문화예술체계의 전반적인 모습을 살펴보고자 한다. 문화예술체계는 크게 셋으로 나누어서, 첫째는 위의 분석틀에서 기술적 하위체계에 해당하는 문화예술인력의 형성과 활동, 둘째는 문화산업이라는 제목아래 위의 분석틀에서 경영하위체계에 해당하는 문화산업조직, 소비자, 그리고 문화산업의 환경을 구성하는 문화예술시장이 포함되고, 셋째는 문화정책으로 구성된다.

1) 문화예술인력의 형성과 활동

여기서는 기본적으로 다음 세 가지를 목적으로 한다. 첫째, 문화예술인의 인구학적, 사회경제적 구성과 변화를 고찰한다. 둘째, 문화예술인이라는 집단이 사회에서 만들어지는 과정, 사회화 (교육과 훈련), 충원과 경력을 밝힌다. 셋째, 문화예술인의 직업활동, 보상, 태도와 가치관 등을 분석한다. 분석 대상은 기술적 하위체계에 속하는 창조적 예술인이 기본적 연구 대상이지만 넓은 의미에서 문화예술인은 필터 #1의 중개인, 편집인, 감독, 등과 필터 #2의 미디어 문지기(Media gatekeeper), 평론가 등도 포함된다.

조사의 주제는 ① 문화예술인의 구성, ② 문화예술인의 훈련과 경력, ③ 문화예술인의 직업활동과 보상으로 분류된다. 문화예술인의 구성에서는 문화예술인의 정의 및 분류, 그리고 문화예술인의 인구학적, 사회경제적 구성과 변화를 양적인 통계자료를 중심으로 살펴보고, 사례연구를 통한 질적 분석도 시도한다. 두 번째 주제는 문화예술인의 훈련과 경력으로 여기서는 예술가가 되기 위해 어떤 교육과 훈련과정을 밟았는가, 예술가를 만들기 위해 사회에서는 어떤 교육가 훈련을 제공하는가, 그리고 문화예술인들은 경력노선(career path)은 어떠하며 어떤 특징을 가지고 있는가 등이 분석되어야 한다. 마지막으로 문화예술인들의 직업활동의 양상과 특징, 그리고 그러한 직업활동을 통해서 얻는 보상에 관해서 살펴야 한다.

2) 문화산업 : 조직과 시장

허쉬의 틀은 문화산업의 체계에서 문화시장은 환경으로 처리하고 있다. 문화시장은 조직과 예술인들이 소비자를 만나는 곳이므로 위의 틀에 따르면 필터 #1에서 필터 #3에 두루 걸치게 된다. 따라서 문화시장에서는 여러 형태의 조직과 미디어가 생산자와 소비자를 연결해주는 인터페이스의 역할을 하게 된다.

문화산업은 여타 산업과는 다른 점이 많지만 다른 산업과 비슷한 논리를 따르는 측면도 있다. ① 문화산업도 영리를 목적으로 하는 산업이므로 이익 창출을 목표로 한다. ② 문화산업에서도 다른 산업과 마찬가지로 사회 조직 원리로서의 위계 또는 조직(hierarchy, or organization)과 시장(market)과 연결망(network)이 서로 혼재되면서 사회구조와 문화적 코드에 의한 교환, 경쟁, 협력의 메카니즘을 형성한다. 이들은 산업 차원에서의 일종의 지배구조(governance)를 구성한다. 경제사회학에서 한 산업의 특징을 논할 때에는 시장 구조, 조직적 특성, 네트워크 방식이 혼재되어 있는 산업 차원의 지배구조를 논하는 경우가 많다는 점을 감안하여 본 연구에서는 문화 산업을 검토할 때, 이상의 세 가지의 조직 원리가 제도적으로 존재하는 방식에 초점을 두며 문화적 특징을 배경으로 다룬다. 구체적으로 여기서 다룰 내용은 첫째, 문화조직의 구성과 활동으로 각 국의 문화산업 조직의 개관과 문화조직의 운영 및 특성이 포함된다. 둘째는 문화시장으로 각 국의 문화시장의 개관과 각 부문별 현황을 살펴보아야 한다.

3) 문화예술정책

문화산업의 현실적 중요성이 부각됨에 따라 문화를 보호하고 증진하기 위한 문화정책을 시행하고 있다. 그 결과 문화정책은 문화예술과 문화산업의 발전에 중요한 역할을 수행한다. 그러나 문화산업에 대한 정부 정책은 문화적, 사회적 전통과 관습, 그리고 경제발전의 단계에 따라 다양하게 나타난다. 아울러 문화정책을 통해 추구하는 목표도 상이하다. 그러므로 문화정책이 어떤 배경에서 어떤 목적으로 수립되고 실행되는가, 정책의 내용과 목표가 어떻게 변화했는가, 정부가 문화정책 실행의 기본 축으로 삼고 있는 구체적인 정책들이 어떤 것들인가, 문화정책이 궁극적으로 목표하고 있는 것이 무엇인가 등을 살펴보는 것이 중요하다. 아울러 문화정책이 구체적으로 실행되는데 필요한 행정적 편제와 관련 기구들, 그리고 그러한 기구를 통해서 문화예술정책이 어떻게 실행되고, 그 결과는 무엇인가 등이 선결 조사되어야 한다.

제4장 문화예술진흥 정책의 방향

1. 문화예술진흥정책의 매트릭스

- 문화육성을 위해서는 ① 창작활동을 진작시키기 위한 지원과 ②문화예술의 유통시장 형성을 위한 지원, ③문화소비자 시장을 확대하기 위한 지원 등 생산과 유통, 소비 전반에 걸쳐 다각적인 형태의 지원 필요하며, 이를 지원하기 위한 시설과 재정, 행정, 그리고 프로그램 지원 등이 필요.

<표 1> 문예진흥을 위한 정책매트릭스

구분	생산자 지원	소비자 지원
시설지원	①	②
재정지원	③	④
행정지원	⑤	⑥
프로그램 지원	⑦	⑧

- 각 매트릭스 항에 요구되는 정책내용을 살펴보면 다음과 같음.

① : 예술가의 작품생산을 지원하기 위한 시설의 건립 및 운영 - 창작지원실 건립 등

② : 소비자 문화향수 활동을 지원하기 위한 시설의 건립 - 문예회관건립, 지역문화 복지시설 건립, 지하철 문화공간 조성, 시민문화 접근성 확대 등

③ : 예술가의 창작활동을 경제적으로 지원하기 위한 사업 - 문예진흥기금의 운용, 무대공연작품 지원, 기타 문화예술활동에 대한 재정적 지원 등

④ : 소비자의 향수활동을 경제적으로 지원하기 위한 사업 - 각종 할인혜택, 사랑티켓 사업, 문화카드제 등과 같은 지원사업

⑤ : 문화예술생산 지원을 위해 각종 제도를 지원하거나 기구를 설립하는 방법 - 문화재단의 설립, 문화예술후원협찬에 대한 세제 혜택 부여 등

⑥ : 문화예술향수 활동 지원을 위해 각종 제도나 기구를 설립하는 방법 - 문화비 지출부문에 대한 세제 혜택 부여 등

⑦ : 문화예술생산을 지원하기 위해 각종 축제나 행사를 개최하는 방법 - 공연예술제 등

⑧ : 문화예술에 대한 소비의 기회를 제공하기 위해 축제나 행사를 개최하는 방법 - 작은 음악회 등 찾아가는 문화예술행사

- 그 밖에도 문화지구의 지정이라든가, 문화의 거리 조성, 전통문화의 보존과 육성, 문화적 자원의 체계적 관리 등 많은 분야에서 정책이 필요하며, 이를 마케팅하고 관광적 자원 및 경제적 자원으로 활용하려는 계획이 필요

<표 2> 문화정책 매트릭스

	전통문화보전	문화예술진흥	생활문화 진흥	문화산업 진흥	이미지와 정체성 강화
공간환경 조성	□역사문화지구보존 □문화적 경관/미관 조성	□문화(예술)지구조성 □문화적인 도심재개발	□문화의 거리 등 지역문화환경 조성	□문화산업단지 조성 □문화산업을 활용한 도심 재개발	□경관 및 미관의 개선 □광장 및 문화공간 조성
시설환경 조성	□건축물의 보전 및 활용 □전통문화전수시설 등 전통문화관련 시설건립	□공연 및 전시시설 건립 □창작실험실 등 지원 시설 건립	□문화의 집 등 지역문화 복지시설 건립	□문화산업지원센터 등 지원시설 건립 □대중문화산업 활성화를 위한 미디어 시설 조성	□랜드마크 조성 □상징적 건물의 보전과 활용
축제와 이벤트	□전통문화축제 및 행사 보존 육성	□문화예술축제 및 행사, 이벤트	□지역문화축제	□문화산업을 위한 이벤트 축제 개발	□상징축제의 개발
행정적 지원	□무형문화재 개발 □전통문화의 자원화	□문화향수 기회 확충 □문화예술 인력 개발 □문화예술 네트워크	□문화시설 운영 □인력개발 □문화공동체 개발	□문화산업인력 개발 □문화자원의 상품화·산업화 지원	□문화이미지 브랜드화 □문화마케팅 추진

2. 문화예술진흥 기구의 역할

문화예술을 육성□보존하는데 있어 하나의 창구, 즉 허브(Hub)를 만들어 문화자원을 연결하고 다각적인 민관협력을 통해 네트워크화 된 문화발전운동을 전개해야 한다. 이런 역할을 하기 위해서 문화자원의 연결자, ② 민간협력의 대행자, ③ 문화예술활동의 촉매자로서 역할을 수행하는 것이 필요하다.

<그림 2> 문화예술진흥정책 허브 네트워크

1) 문화예술자원의 연결자(Networker)로서 역할 수행

문화자원(인력과 시설, 자본 등)을 연결하여 효율적인 문화예술 지원시스템을 만들어 문화예술인과 문화시설, 기업, 문화인력 등을 연결하고 서로 관계하도록 함으로써 필요한 자원을 공유토록 해야 한다. 예컨대 문화예술진흥위원회를 통해 문화예술공간을 네트워크화 하여 창작에 필요한 공간을 제공해 준다던가, 공연 및 문예활동에 필요한 공간(공연장 및 전시장)을 마련해주는 등의 네트워크화 된 지원활동이 필요하다.

또한 기업의 후원이나 협찬, 투자, 협력 등을 대행해준다던가, 필요한 관객개발을 위해 홍보/마케팅을 대행해준다던가 하는 등의 다각적인 지원프로그램을 통해 문화예술인들이 실질적으로 문예활동을 창출할 수 있는 환경을 개척해 주는 것이 필요하다. 이를 위해 문화예술진흥위원회는 문화예술자원의 연결자로서 문화예술자원을 네트워크화 하고 이를 연결하는 역할을 수행하는 것을 주요한 사업으로 추진할 필요 있다.

2) 민관협력의 대행자(agent)로서 역할 수행

문화예술을 진흥하는데 있어 문화예술진흥위원회는 민간협력을 대행하는 역할을 수행해야 한다. 즉 기부금품의 모금 및 다각적인 형태의 문화예술 지원(후원, 협찬, 투자 등 포괄적인 기업메세나 활동)을 촉진해야 한다.

전경련 산하 한국기업메세나협회에 따르면, 2001년 한해 기업이 행한 문화예술지원 활동은 총 1천4십억 원 규모로 나타났다.

<표 3> 2001년 기업의 문화예술지원현황

분야	건축 / 문화시설	공연예술	문학	문화교육	미술	영상	축제/ 행사	기타	총계
건수	19	473	25	5	85	127	275	25	1,034
금액(백만원)	64,065	10,508	2,277	187	2,304	1,613	1,531	10,452	92,937

자료 : 이흥재, 2001 기업메세나활동 총괄, 한국기업메세나협회 웹 사이트

이와 같은 기업들의 문화예술지원활동을 조직함으로써 다각적인 민간협력을 끌어낼 필요가 있으나 역할수행을 담당해야 할 한국문화예술진흥원의 경우, 그 대부분 기부금을 이끌어내는 것 이외에 별다른 활동을 추진하고 있지 못하고 있다.

<표 4> 연도별 기부금액

년도 / 구분	순수 기부금		조건부 기부금
	건수	금액	건수	금액
1973~99	145	3,528	3,076	71,939
2000	3	30	399	6,959
2001	1	9	507	4,846
합계	149	3,567	3,982	83,744

자료 : 이흥재, 2001 기업메세나활동 총괄, 한국기업메세나협회 웹 사이트

* 순수기부금은 조건 없이 문화예술진흥기금으로 기부하는 것을 말하며, 조건부기부금이란 특정 사업에 대한 지원을 목적으로 한국문화예술진흥원에 기부하는 기부금을 말함.

이와 같은 현상은 한국문화예술진흥원이 기금을 조성하는 조성재단(grant making Foundation)이 아닌 기금을 통해 사업을 지원하는 운영재단(operating foundation)으로 출발한데서 비롯되었다.

- 한국문화예술진흥원의 경우 모금을 통해 안정적으로 기금을 확충할 수 있다는 점, 소득특례제한법 상 다른 기부와는 달리 50%의 세제공제 혜택을 부여받기 때문에 기부금품 모금이 가능하다는 점, 중앙정부부처인 문화관광부의 지원을 통해 안정적인 기금을 갖고 사업을 추진해 오고 있다는 점 등으로 인해 운영재단으로서 역할 만을 하고 있으나 향후 직접적인 기금조성에 주력하는 조성재단으로서 역할을 전환해야 한다. 지방자치단체나 민간문화재단의 경우 기금의 운영재단으로서 문화예술에 대한 기업의 후원/협력/투자를 이끌어 내는 조직으로서 역할을 수행하여 문화예술인들이 기업의 협력 하에 문화예술 활동을 할 수 있는 환경을 만들어 내는 역할을 수행해야 할 것이다. 그런 차원에서 문화예술진흥위원회는 민간협력의 창구이자 대행자로서 역할을 하며 해야 한다.

3) 문화예술활동의 촉매자(Catalyst)로서 역할 수행

문화예술 창출의 허브인 문화예술진흥위원회는 문화예술활동의 촉매자로서 지방자치단체 및 민간문화재단에 사업비 지원을 중심으로 지속적인 컨설팅과 민간협력을 지원하여 지방 및 민간 문화예술관련 기구가 문화예술인들이 문예활동에 전력할 수 있는 환경을 만들 수 있도록 지원해야 한다.

<그림 3> 문화예술진흥 정책의 허브로서 문화예술진흥위원회의 역할

			연결자(Networker) 역할		-문화시설과 문화활동을 연결하는 문화네트워크 구성 -네트워크화 된 다면적 지원의 수행
문예진흥정책의 허브로서 문예진흥위원회의 역할			대행자(Agency) 역할		-민간의 다각적인 문화예술활동 지원조직 -민간지원 확장을 위한 지속적인 컨설팅과 정보제공 수행
			촉매자(Catalyst) 역할		-문화예술활동 지원을 전담하며, 촉진역할 수행 -문화예술진흥기금 조성

3. 문화예술진흥 정책의 방향

지금까지 문화관광부가 해오던 순수예술의 진흥행정이 이월됨에 따라 <순수예술진흥 종합계획>은 문화예술위원회의 사업이 되었다. 이에 따라 문화예술위원회의 문화예술진흥사업은 다음과 같이 순수예술진흥 계획이라는 관점으로 전환되었다.

① 문화는 국민 모두의 총체적인 삶의 방식, 윤리, 습관, 가치를 포괄하는 것으로 우리의 세계를 해석할 뿐 아니라 세계를 형성하는 모든 능력을 총칭하는 개념으로 예술은 우리의 세계를 □해석□하고 □형성□하는 영역의 일부로 문화의 특수한 영역을 점하는 항목의 하나로 한정하고 사업 대상을 □문화예술□에서 □예술□로 전환하였다.

② □순수예술□은 □상업예술□과 구별되는 표현이기는 하지만 문화산업의 기초를 강화하려는 진흥 목적과도 충돌된다. 문화예술진흥원 혹은 문화예술위원회가 감당해야 할 예술은 □비(非)상업적 예술□이 아니라 당대문화의 기초를 형성하고 있는 예술영역으로 사업의 특성을 □순수예술 진흥□에서 □기초예술 육성□으로 전환하였다.

③ 사업지원 영역에 있어서도 □문화예술의 창조자, 매개자, 수용자□에서 □예술 현장을 구성하는 제 영역□으로 전환하였다.

그러나 이러한 방안은 여러 가지 문제를 안고 있다.

첫째, □문화예술과 예술□, □순수예술과 상업예술□ 등 문화예술 전반적인 개념이 확립되어 있지 않아 그 정의 및 구분이 불명확하여 한국적인 문화예술진흥정책 모델 개발에 있어서의 정체성이 논의되지 않고 있다.

둘째, 문화예술과 관련된 중앙정부와 진흥기구들, 지방자치단체의 문화예술진흥기구에 있어서 사업의 목적이나 영역이 불명확하여 상호간의 관계 속에서의 역할 구분이 불분명하거나 중첩되어 운영되고 있다.

셋째, 현재의 문화시대에 있어서 □예술 현장□이라는 명확한 정의가 되어 있지도 않은 추상적인 사업영역은 정책입안에 있어서 수혜주체와 매개자의 불명확성 및 책임회피를 가져올 수 있다.

따라서 문화예술진흥사업의 혁신을 위해서는 첫째, 국가단위의 문화예술정책에 대한 정체성 확보를 위한 우리만의 문화예술진흥을 위한 신화가 창조되어야 한다. 이러한 예로서 2001년 미국 NEA의 □챌린지 아메리카(Challenge America)'사업이다. 챌린지 아메리카는 모든 미국국민들에게 예술에 대한 접근기회를 제공하려는 목적으로 만들어 진 것으로 예술교육사업과 소외계층의 예술향수기회 진작, 지역사회의 예술발전에 역점을 두었다. 둘째, 문화예술정책을 설계할 수 있는 매개자의 교육과 리더십 양성이 필요하다. 이를 위해 문화예술 영재에 대한 기초교육과 양성, 예술행정 교육 및 연구 프로그램을 개발하고 실현할 수 있는 Mentor 양성이 필요하다. 셋째, 문화예술진흥정책을 구현, 건축할 수 있는 문화실행자인 전문 문화행정인력의 양성과 직종화가 요구되며, 국민 스스로가 문화예술 진흥에 참여하는 문화적 자유지원제(Volunteerism)이 성숙되어져야 한다. 넷째, 문화예술정책기구에 있어서 공통적인 영역이외에 지역의 특성에 맞는 문화예술의 지원영역 개발과 전문분야에 지원이 필요하다. 마지막으로 중앙에 문화예술기반에 집중되어 있어 문화예술 향수기회에 대한 불균형을 해소하기 위해 문화예술진흥위원회이 년 단위 또는 분기 단위로 특정 지역(시 또는 군), 특정 단체 및 기업을 선정하여 지역의 특성에 적합한 프로그램 개발 및 실험, 교육 등 집중적인 지원을 통해 찾아가는 문화예술진흥 지원을 구현할 필요가 있다.

본 발제자는 문화예술진흥 정책도 지식기반사회에서의 지식을 창출하고 관리하는 하나의 프로세스의 과정이라고 생각한다. 지금까지의 주장을 종합하여 발전적인 문화예술진흥 정책 틀 지식관리 프로세스에 적용하여 구성해 보았다.

<그림 4> 지식관리 프로세스와 문화예술관리 프로세스

<지식관리 프로세스>	<문화예술 관리 프로세스>

일반적으로 지식경영과정 review□conceptualization□reflect□act는 혁신의 수행과정인 idea generation□development□test□adaption□implementation과 유사한 과정으로 진행되고 있다. 이 두 사이클이 개인으로부터 그룹 조직으로 지식과 혁신이 확산되는 과정은 조직학습의 역동적 과정을 거친다. 또한 이러한 과정은 개인의 창의적인 직관으로부터 해석과정을 거쳐 그룹으로 전환되며 통합적인 과정을 통하여 조직으로 제도화된다.

아울러 Nonaka(1994)의 지식창출모델은 지식의 구분에 따라 externalization□socialization□combination□internalization 등의 순환과정 속에서 진행된다. 이 과정에서 지식은 획득, 저장, 확산, 공유, 창출의 과정을 반복하게 된다. 곧 이러한 틀에서 보면 문화예술 관리도 지식경영의 틀과 동일하다고 볼 수 있다. 향후 문화예술진흥 기구 및 정책입안에 있어서도 지식경영 전반에 대한 조직학습(Organizational learning) 또는 창조자의 자기조직화(Self Organization)에 대한 프로그램이 필요하다 하겠다.

제5장 맺음말

문화예술정책은 성과목표를 정부의 행정목표에 국한하는 것에서 벗어나, 시민과 예술인 중심으로 전환하여야하고, 이를 위해 국민들의 삶의 질에 대한 영향과 민간의 경쟁력 강화에 목표를 두어야 하고, 이러한 지표설정에 대한 사회적 공감대를 도출하고, 이러한 지표를 달성하기 위하여 투자되어야 할 적정 예산규모를 산출하며, 하드/소프트/휴먼웨어의 구조균형이 유지되어야 한다.

지역의 문화예술활동 지원은 지방자치법에 의거하여 지방자치단체의 고유사무에 해당하므로, 중앙정부는 지역 외 외부누출효과가 크거나, 광역 또는 전국을 대상으로 하는 사업에 국한하여야 한다. 주5일 근무제 확산, 자율, 분권, 참여의 환경변화에 부응하기 위해서는 국제행사 지원, 특정시설 건립 지원, 축제지원 등은 축소하여야 하고, 문화교육, 인력양성, 자발적인 문화프로그램 활동, 문화적 가치의 확산과 문화환경의 조성, 지역별 균형발전을 위한 개발사업, 문화정보화 등이 확대되어야 하며, 문예진흥원의 문예진흥위원회 전환과 함께, 예술적 가치판단이 필요한 예술지원예산은 문화관광부에서 문예진흥원으로 이전이 필요하다. 향후 전환된 문화예술진흥위원회가 주력해야 할 문화예술정책 및 환경적 여건은 다음과 같은 부문을 중점적으로 고려해야 할 것이다.

① 남북문화교류 및 통일을 대비한 문화교육 : 문화예술 교류를 통한 분단의 이질감 극복을 위한 프로그램 개발, 지원 및 민간 문화교류 차원의 창구로서 전담하여야 한다.

② 국제문화교류 : 최근 국제간 상호교류의 중가 속애 제국가간의 문화교류도 급증하고 있다. 이러한 교류를 통해 자국의 문화를 해외에 소개하고 해외의 이해를 높일 수 있고, 아울러 해외의 다른 문화와의 접촉과 교류를 통해 자국문화의 발전과 창조에 자극을 줄 수 있다. 또한 문화교류를 통해 국가간 상호이해와 친선우호관계를 증진시킬 수 있고 이런 의미에서 국제문화교류는 외교정책의 기반이 될 수 있다.

③ 생애학습과 문화 : 원래 생애학습이란 주로 사회교육을 의미하는 것이었다. 그러나 최근생애학습이 학교교육, 사회교육, 문화활동까지 포괄하며 그 의미가 확장되면서 문화도 생애학습의 영역에서 명확한 위치를 점하게 되었다. 앞으로 생애학습체제가 정비되어 감에 따라 문화가 그 중요한 부분을 담당하게 될 것으로 예상된다.

④ 물건에서 마음으로 : 1980년대에 표방된 문화의 시대, 지방의 시대란 흐름을 이어 1990년대에 들어와선 보다 더 근본적인 변화가 일고 있다. 사람들은 실리나 경제적 효율보다 쾌적성과 여유를 추구하게 되고, 물건에서 마음으로 가치관을 전환시키고, 나아가 놀이와 감성을 중요시하는 등 지금까지와는 다른 문화적 경향이 생겨나고 있다. 그리하여 생활주체들은 예술문화에 대한 관심을 높여 문화활동에 대한 참가를 활발히 하는 한편, 문화성 높은 공공공간의 디자인에 눈을 돌리게 되었다. 이러한 경향은 하드 면뿐만 아니라 소프트 면에서도 일상생활을 쾌적하고 미적으로 보내고자 하는 움직임, 즉 어메니티를 지향하는 활동으로 연결되고 있다 그리고 이런 소프트 사업을 추진해 가는데 있어 문화정책은 핵심적인 과제로 등장하고 있다.

⑤ 산업경제와 문화 : 사회의 변화에 따라 경제 자체도 차제에 소프트화, 서비스 화하고 있다. 이에 따라 부가가치가 높은, 문화성 높은 경제활동의 중요성이 점점 커지고 있다. 이런 맥락에서 구체적으로 등장하는 것이 소위 문화산업으로 이는 문화활동을 상업적으로 산출하는 것을 말한다. 디자인산업, 패션산업, 여가 관련 산업을 포함해 문화적 서비스를 제공하는 산업의 발전가능성이 매우 커지고 있다. 특히 최근의 멀티미디어의 발전은 예술가들에게 새로운 표현수단을 제공 할뿐만 아니라 산업과 연계되는 폭이 점점 확대되고 있다. 특히 영상정보산업은 앞으로 우리나라의 기간산업이 될 것으로 예상된다. 문화산업의 육성과 발전은 광의의 문화 관련정책으로서의 성격이 강하며 산업정책과 문화정책이 상호 교차하여 협력해야 할 국면을 맞고 있다.

⑥ 정보화 사회와 문화 : 고도정보화 사회에 진입하게 됨에 따라 앞으로 최대의 기능을 발휘하게 될 것이 멀티미디어 기술이며, 우정성, 통산성 등은 정보 통신정책, 멀티미디어 산업 육성의 관점에서 그 개발과 네트워크화를 추진하고 있다. 또한 멀티미디어는 저작권문제를 필연적으로 동반하고 있다. 또한 창작활동에 대한 영향으로서, 새로운 장르의 창조, 새로운 연출□전시방법, 창조와 감상에의 지원 등을 들 수 있으며, 특히 영상, 음향예술 분야를 변용, 발전시켜 나갈 가능성이 크다. 최근 컴퓨터 아트 등의 새로운 예술분야가 생겨나고 있다.

⑦ 관광과 문화 : 관광에 있어 한 지역의 문화, 즉 역사적 유산이나 지역문화는 유력한 자원이 된다. 또한 근년엔 과거처럼 명소순례나 온천유람 등의 형태에서 탈피하여, 현지의 문화, 예술, 생활에 접촉하는 등 사람들의 관광에 대한 인식이 고도화, 혹은 성숙하고 있다. 즉 한 지역의 매력은 풍경과 경관에 덧붙여 그 지역의 문화와 사람들의 생활 그 자체가 자원이라는 인식이 높아지게 된 것이다. 이런 의미에서 관광정책과 문화정책은 향후 서로 중첩되는 부분이 증가할 것으로 예상되고 있다.

⑧ 시회복지와 문화 : 사회가 성숙화되고 생활의 질과 정신적 풍요를 추구함에 따라 사회복지를 둘러싼 환경이 크게 변화하고 있다. 즉 기존엔 주로 구빈대책적 과제에 대한 공사의 조직적 활동의 의미가 컷다면, 향후 사회복지는 구성원들이 심신이 건강하게 육성되고, 사회, 경제, 문화 등이 분야에 활발하게 참가할 수 있는 기회를 보장하는 쪽으로 강조점이 움직이고 있다. 즉 복지에 있어서도 문화 쪽으로의 접근이 점점 확대되고 있으며, 따라서 복지정책과 문화정책은 향후 서로 많은 부분을 공유하게 될 것으로 보인다.